Gutachten: Bedingungen für indexierten Rundfunkbeitrag 

04.04.2019 •

Den Rundfunkbeitrag an einen Index wie die Inflationsrate zu koppeln, wäre verfassungs- und europarechtlich nur zulässig, wenn mehrere Bedingungen erfüllt sind. Zu diesem Ergebnis kommt der Mainzer Rechtswissenschaftler Matthias Cornils in einem Gutachten, das er im Auftrag der rheinland-pfälzischen Staatskanzlei erstellt hat. Zwei zentrale Bedingungen müssten laut Cornils auch bei einem Indexierungsverfahren erfüllt werden: die bedarfsgerechte Finanzierung der Anstalten und die Institutionalisierung einer „fachlichen externen Kontrolle“.

Das Gutachten mit dem Titel „Verfassungs- und unionsrechtliche Rahmenbedingungen einer Vollindexierung des Rundfunkbeitrags“ hat Matthias Cornils, der auch Direktor des Mainzer Medieninstituts ist, im Februar vorgelegt. Es soll dazu beitragen, aufzuzeigen, welche rechtlichen Bedingungen bei einem Indexierungsmodell einzuhalten wären. Die 98-seitige Expertise – die der MK vorliegt – hatte die rheinland-pfälzische Staatskanzlei in Auftrag gegeben. Hintergrund dafür sind die seit einiger Zeit laufenden Beratungen im Kreis der Bundesländer über Reformen beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk; dabei geht es insbesondere auch um Modelle für eine Indexierung des Rundfunkbeitrags. Grundsatzentscheidungen wurden in den seit März 2016 laufenden Beratungen bisher nicht getroffen (vgl. MK-Artikel).

Bedarfsgerechte Finanzierung

Als „verfassungsrechtliches Basisprinzip der Rundfunkfinanzierung“ nennt Cornils, dass ARD, ZDF und Deutschlandradio bedarfsgerecht finanziert werden müssen, unabhängig davon, in welchem Verfahren der Rundfunkbeitrag festgesetzt werde. Um den Finanzbedarf der Anstalten ermitteln zu können, müssten die Sender zwingend eine Bedarfsanmeldung vorlegen. Ein externes Kontrollgremium wie derzeit die KEF (Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten) habe die Bedarfsanmeldung der Sender zu prüfen und dann den Finanzbedarf der Anstalten zu ermitteln, damit sie ihren Auftrag „im Rahmen des Funktionsnotwendigen“ erfüllen könnten. Diese Vorgaben habe das Bundesverfassungsgericht bereits in seinem ersten Gebührenurteil von 1994 gemacht und im zweiten Gebührenurteil von 2007 bestätigt, so Cornils.

Der Jurist kommt nun zu dem Schluss: Bedarfsanmeldung und fachliche externe Kontrolle seien „mithin von Verfassung wegen notwendige Korrelate in einem jedem Beitragsfestsetzungsverfahren“, also auch in einem Verfahren, in dem der Rundfunkbeitrag über eine Indexierung bestimmt werde. Das heißt: Aufgrund verfassungsgerichtlicher Vorgaben könnte die Indexierung nur in ein mehrstufiges Verfahren eingebettet werden („prozedurale Ergänzung“), über das der Finanzbedarf der öffentlich-rechtlichen Sender und in der Folge die Höhe Rundfunkbeitrags festgesetzt werden. Verfassungsrechtlich und mit der Maxime der Bedarfsorientierung sei es indes zu vereinbaren, die bisherige vierjährige Beitragsperiode auf eine sechs- oder achtjährige Periode zu verlängern, innerhalb der es dann in kürzeren Zeiträumen (ein- oder zweijährig) eine indexgestützte Anpassung gebe.

Eine externe Kontrolle bei der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sei aber nicht nur aus verfassungsrechtlichen Gründen unverzichtbar, sondern auch aufgrund von europäischer Vorgaben, schreibt Cornils in seinem Gutachten. Die Rundfunkmitteilung der EU aus dem Jahr 2009 verlange „explizit und recht detailliert Kontrollmechanismen“, die sich mit den „verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Festsetzungsverfahren decken, womöglich sogar darüber hinausgehen“. Erforderlich sei gemäß den EU-Vorgaben auch bei einem Indexierungsmodell „eine verfahrensrechtliche Stufe der Bedarfsprüfung“. Eine solche Prüfung müsse es regelmäßig geben. Cornils konstatiert, dass es auch mit dem EU-Recht vereinbar sei, die vierjährige Beitragsperiode um beispielsweise zwei Jahre auszuweiten.

Externe Kontrolle

In seiner Expertise geht Cornils auch auf den EU-Beihilfekompromiss zur deutschen Rundfunkfinanzierung aus dem Jahr 2007 ein. Damals hatte die Europäische Kommission in Brüssel das Finanzierungssystem des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland (mit der damaligen Rundfunkgebühr) als europarechtskonform eingestuft und dabei auch auf die Kontrolle der Anstalten durch die KEF und die Landesrechnungshöfe verwiesen (vgl. FK-Hefte Nr. 16/07 und 27/07). Angesichts der EU-Vorgaben kommt Cornils zu der Einschätzung, dass auch bei einem Indexierungsverfahren der bisherige Kontrollstandard im Wesentlichen aufrechterhalten bleiben müsse. Ein Indexierungsmodell könne „die Grundstruktur des etablierten Verfahrens nicht aufheben“, sondern nur modifizieren.

Cornils äußert sich nicht dazu, ob bei einem Indexierungsmodell etwa bevorzugt die Inflationsrate als Index herangezogen werden sollte. Auf diesen Aspekt komme es bei der Erörterung der Rechtsfragen nicht an, heißt es im Gutachten. Allerdings verweist Cornils darauf, dass eine Indexierung des Rundfunkbeitrags auf Basis der allgemeinen Verbraucherpreisentwicklung (Inflationsrate) „rundfunkspezifische Aufwände“ nicht abbilde. Ein solcher Index stehe daher „in Spannung zur Maxime“ der bedarfsorientierten Finanzierung der Rundfunkanstalten. Diesem Grundsatz, so Cornils, müsse im Übrigen auch die Festlegung der Rundfunkbeitragshöhe entsprechen, mit der die Indexierung starte. Dieser Basiswert müsse möglichst genau „dem ‘wirklichen’ funktionserforderlichen Bedarf der Anstalten“ entsprechen, und zwar zu einem Zeitpunkt, von dem aus die Indexierung für die künftige Beitragsfestsetzung beginne.

Beitragsstabilität und flexibler Auftrag

In den Reformbestrebungen der Länder geht es außerdem darum, den Auftrag von ARD, ZDF und Deutschlandradio zu flexibilisieren. Die Anstalten sollen – so der Plan – künftig zum Teil selbst (mit Einbindung ihrer Gremien) darüber entscheiden können, welche Fernseh- und Radioprogramme sie zur Erfüllung ihres Auftrags betreiben wollen. In seiner Expertise geht Matthias Cornils auch auf diesen Punkt ein. Grundsätzlich könnten die Bundesländer den Programmauftrag der Rundfunkanstalten modifizieren, wodurch sich auch Einschränkungen des Angebots ergeben könnten, was dann einen niedrigeren Finanzbedarf der Anstalten zur Folge haben könne.

Cornils sieht jedoch deutliche verfassungsrechtliche Probleme, „soweit hinter der Idee einer Kombination von Indexierung und Flexibilisierung die Vorstellung einer auf diesem Wege möglichen Kostendisziplinierung stehen sollte“. Die Verlautbarungen aus einigen Landesregierungen nach Beitragsstabilität ließen auch vermuten, so der Medienrechtler, dass die Indexierung „teilweise auch als Instrument der Kostendämpfung und also Begrenzung des Beitragssatzes bis hin zur Zielsetzung eines ‘Einfrierens’ des Satzes auf dem gegenwärtigen Stand (17,50 Euro) verstanden wird“. Dem schiebt Cornils aber einen Riegel vor: „Kostendämpfungs- und Beitragsstabilisierungsziele lassen sich mit einer Vollindexierung des Beitrags nicht verfolgen, auch nicht in Kombination mit einer Flexibilisierung des Rundfunkauftrags.“ Dies kollidiere mit den „sehr deutlichen verfassungsrechtlichen Prämissen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts“.

04.04.2019 – Volker Nünning/MK

Print-Ausgabe 8-9/2019

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