Vertagen statt entscheiden

Dauerthema Rundfunkreform: Länderchefs können sich erneut nicht einigen

Von Volker Nünning
29.03.2019 •

Die Ministerpräsidenten der Länder haben erneut eine Grundsatzentscheidung darüber vertagt, ob das bisherige Auftrags- und Finanzierungsmodell von ARD, ZDF und Deutschlandradio geändert werden soll. Bei ihrem Treffen am 21. März in Berlin beschlossen die 16 Regierungschefs, „dass geprüft werden soll, ob ab dem 1. Januar 2023 der Rundfunkbeitrag mittels eines Index angepasst werden soll“. Das erklärte Malu Dreyer (SPD), die rheinland-pfälzische Ministerpräsidentin und Vorsitzende der Rundfunkkommission der Länder, auf einer Pressekonferenz nach dem Treffen. Die Kopplung des Rundfunkbeitrags an einen Index bedeutet, dass der Beitrag künftig beispielsweise in Höhe der jährlichen Inflationsrate regelmäßig angepasst werden könnte.

Der jetzige Beschluss der Ministerpräsidenten fällt hinter den Beschlussvorschlag zurück, der von der Rundfunkkommission am 20. Februar verabschiedet worden war (vgl. MK-Artikel). Darin hatte es noch geheißen: „Ab dem 1. Januar 2023 soll der Rundfunkbeitrag mittels eines Index angepasst werden.“ Bereits Anfang Dezember 2018 hatten die Regierungschefs eine Entscheidung zur Reform des öffentlich-rechtlichen Finanzierungsmodells vertagt. Damals war es den Länderchefs nicht gelungen, hierzu ein Eckpunktepapier zu verabschieden (vgl. MK-Meldung). Bereits seit März 2016 beraten die Länder nun schon über Reformen beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Dabei geht es nicht nur um Änderungen bei dessen Finanzierung, sondern auch bei dessen Auftrag, der flexibler ausgestaltet werden soll. Grundsatzentscheidungen der Politik gab es bei diesem Dauerthema bisher nicht (vgl. diesen MK-Artikel, diesen MK-Artikel und diesen MK-Artikel).

Indexbasiertes Beitragsmodell

Die Rundfunkkommission soll nun gemäß dem aktuellen Beschluss der Ministerpräsidenten bis zu deren nächster Konferenz am 6. Juni in Berlin „einen konkretisierten Vorschlag zur Reform von Auftrag und Struktur des öffentlich-rechtlichen Rundfunks“ vorlegen (vgl. MK-Dokumentation). Zuvor wird es zu diesem Thema nach MK-Informationen noch eine Klausurtagung der Rundfunkkommission geben, die am 9. und 10. Mai stattfinden soll. Dass sich die Regierungschefs jetzt noch einmal auf eine Prüfung in Sachen Indexmodell verständigt haben, hängt laut Malu Dreyer maßgeblich damit zusammen, dass noch nicht geklärt sei, wie ein Indexmodell konkret ausgestaltet sein soll. Dass es im aktuellen Beschluss der Ministerpräsidenten heißt, ein Indexmodell solle erst einmal weiter geprüft werden, soll dem Vernehmen nach auf den Einfluss der FDP zurückzuführen sein. Durch die Prüf-Formulierung solle auf die Partei Rücksicht genommen werden, hieß es. Diese Darstellung wies Ministerpräsidentin Dreyer gegenüber Journalisten indes zurück.

In den vergangenen Monaten haben Politiker der FDP, die an drei Landesregierungen beteiligt ist, unter anderem auch an der von Rheinland-Pfalz, mehrfach eine deutliche Verschlankung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gefordert – was die derzeitigen Reformüberlegungen der Länder nicht vorsehen. Ende April steht der Bundesparteitag der FDP an, auf dem die Partei auch ihre aktuelle Position zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk diskutieren und beschließen will. In ihrem Wahlprogramm zur Bundestagswahl 2017 hatten die Liberalen als Ziel verankert, den monatlichen Rundfunkbeitrag mittelfristig auf die Hälfte zu senken.

Bei der Pressekonferenz in Berlin verwies Ministerpräsidentin Dreyer als Grund für die weitere Prüfung darauf, dass bei einem Indexmodell beispielsweise die künftige Rolle der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) noch nicht geklärt sei. Ein neues Modell müsse insgesamt verfassungsrechtlich wie auch EU-beihilferechtlich in Ordnung sein, betonte Dreyer. Vor der Ministerpräsidentenkonferenz hatte der Verband Privater Medien (Vaunet) die Indexpläne der Länder deutlich kritisiert: Eine Vollindexierung des Rundfunkbeitrags sei verfassungs- und europarechtlich nicht zulässig, meint der Verband.

Rücksichtnahme auf die FDP

Diese Rechtsauffassung stützt Vaunet auf eine als „Kurzgutachten“ betitelte und beim Juristen Thomas Hirschle in Auftrag gegebene Stellungnahme. Hirschle war früher Präsident der baden-württembergischen Landesmedienanstalt LfK (1997 bis 2005) und Mitglied der KEF (2007 bis 2011). In seiner am 18. März veröffentlichten und 17 Seiten umfassenden Stellungnahme geht Hirschle dabei von einer sogenannten Vollindexierung des Rundfunkbeitrags aus, ohne dass es bei einem solchen Modell in der Folge noch eine externe Kontrolle gäbe. Der Verzicht auf „eine wirksame Finanzkontrolle“ würde aber gegen EU-Recht verstoßen, so der Jurist. Außerdem würde ein „einheitlicher Index“ Hirschle zufolge „weder dem Gebot der bedarfsgerechten Finanzierung noch dem Verbot einer übermäßigen Belastung der Beitragszahler entsprechen“. Vaunet hatte außerdem erklärt, juristische Schritte gegen eine Vollindexierung des Rundfunkbeitrags zu prüfen, sollte ein solches Modell von den Ministerpräsidenten beschlossen werden.

Die rheinland-pfälzische Regierungschefin Dreyer hob am 21. März in Berlin hervor, dass auch bei einem Indexmodell externe Kontrolle weiterhin notwendig sei: „Unsere Gutachten sagen zum Beispiel zu diesem Punkt schon heute sehr klar aus, dass es auch eine Rolle der KEF geben muss.“ Es sei „eine übergeordnete Instanz“ nötig, die „die Bedarfe prüft und auch prüft, ob die Anstalten unter- oder überfinanziert sind“. Mit ihrem Gutachten-Verweis dürfte Dreyer auf eine Expertise von Matthias Cornils anspielen, in der der Mainzer Rechtswissenschaftler auflistet, welche verfassungsrechtlichen und europarechtlichen Bedingungen erfüllt sein müssten, damit ein Indexmodell umsetzbar wäre.

Zu diesen Bedingungen zählt Cornils in seinem Gutachten – das der MK vorliegt –, unter anderem, dass es bei einer Indexierung des Rundfunkbeitrags eine externe Kontrolle geben müsse. Als weitere Bedingung wird genannt, dass auch eine Indexierung des Rundfunkbeitrags „eine bedarfsangemessene Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks“ gemäß den verfassungsrechtlichen Anforderungen dauerhaft sichern müsse. Das 98-seitige Gutachten hat Cornils, der auch das Mainzer Medieninstitut leitet, im Auftrag der rheinland-pfälzischen Staatskanzlei erstellt und im Februar vorgelegt (vgl. MK-Meldung).

Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund lehnt Ministerpräsidentin Malu Dreyer eine reine Indexierung des Rundfunkbeitrags ab. Die SPD-Politikerin plädiert stattdessen für ein „indexbasiertes Modell“, in das unter anderem eine regelmäßige externe Überprüfung eingebaut ist, bei der es darum geht, zu untersuchen, ob die Anstalten bedarfsgerecht finanziert sind. Von der konkreten Ausgestaltung eines indexbasierten Modells hängt es laut Dreyer ab, „ob es dann auch zu einer notwendigen einstimmigen Entscheidung der Ministerpräsidenten kommt oder nicht“. Für ein solches Modell gebe es im Länderkreis ihrer Einschätzung nach „eine große Offenheit“.

Die künftige Rolle der KEF

Rheinland-Pfalz tritt für ein sogenanntes „2-plus-6-Modell“ ein. Demnach würden für die Dauer von zwei Jahren (2021 und 2022) der Finanzbedarf der Anstalten und die künftige Beitragshöhe nach dem bisherigen KEF-Verfahren ermittelt. Anschließend würde dann ab 2023 ein sechsjähriger Zeitraum beginnen, in dem der Rundfunkbeitrag an einen Index, etwa die Inflationsrate, gekoppelt wäre (mit Anpassungen alle zwei Jahre). Nach diesen sechs Jahren müssten die Anstalten dann bei der KEF ihren künftigen Finanzbedarf neu anmelden, der in der Folge von der KEF geprüft und mit den Einnahmen aus einem weiterhin indexierten Rundfunkbeitrag abgeglichen werden würde. Dadurch ließe sich feststellen, ob die Anstalten unter- oder überfinanziert wären. Sollte die KEF bei ihren Prüfungen beispielsweise feststellen, dass die Sender in den zurückliegenden Jahren Beitragsgelder ‘unwirtschaftlich’ ausgegeben hätten, wäre aber unklar, ob dann für die kommenden Jahre entsprechende Kürzungen auferlegt werden dürften, denn dies würde die verfassungsrechtliche Garantie bedarfsgerechter Finanzierung für den Folgezeitraum verletzen.

Laut den derzeitigen staatsvertraglichen Regelungen ermittelt die KEF auf Basis von Anmeldungen der öffentlich-rechtlichen Sender deren Finanzbedarf für die Dauer von jeweils vier Jahren. Das Verfahren für die nächste Beitragsperiode, die Anfang Januar 2021 beginnt, ist Ende 2018 von der KEF gestartet worden. Damals teilte die 16-köpfige Expertenkommission ARD, ZDF und Deutschlandradio mit, welche Unterlagen und Daten die Anstalten Ende April 2019 zusätzlich zu ihren Finanzbedarfsanmeldungen für den Zeitraum 2021 bis 2024 vorzulegen haben.

Die KEF prüft die Anmeldungen und das Finanzgebaren der Anstalten auf Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Ihre Prüfungen schließt die KEF stets mit einer Empfehlung an die Ministerpräsidenten über die künftige Höhe des monatlichen Rundfunkbeitrags ab. Mit dem sich daraus ergebenden finanziellen Aufkommen sind die Anstalten dann für die kommenden vier Jahre den KEF-Berechnungen zufolge bedarfsgerecht finanziert. Die Empfehlung der KEF müssen die 16 Ministerpräsidenten bestätigen, indem sie sich dazu einstimmig auf eine Novelle des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags einigen. Dieser Staatsvertrag muss anschließend von allen Landtagen verabschiedet werden, damit die künftige Beitragshöhe wirksam wird.

Länder unter Zeitdruck

Würden die Länder beschließen, den Rundfunkbeitrag ab 2023 an einen Index zu koppeln, würde das bisherige KEF-Verfahren nur noch für die Jahre 2021 und 2022 gelten. Ob die Länder tatsächlich beschließen, ab 2023 ein Indexmodell einzuführen, bleibt nun bis auf Weiteres offen. Es besteht aber Zeitdruck: Die Länder müssten der KEF innerhalb der kommenden Monate mitteilen, ob die Kommission ihre Empfehlung für die ab 2021 geltende Beitragshöhe für zwei oder vier Jahre abgeben soll, so dass die KEF ihre Prüfungen und Berechnungen entsprechend ausrichten kann. Bisher ist geplant, dass die KEF ihre Empfehlung über die Rundfunkbeitragshöhe für die vierjährige Periode 2021 bis 2024 Anfang 2020 bekanntgibt. Bis Ende 2020 beträgt die Beitragshöhe weiterhin monatlich 17,50 Euro.

Welche Rolle bei einem Indexmodell in Zukunft die Landtage noch hätten, ist bisher ebenfalls unklar. Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Reiner Haseloff (CDU) setzt sich dafür ein, dass die Landtage auch weiterhin in Sachen Rundfunkbeitrag beteiligt sind. Laut der Nachrichtenagentur dpa erklärte Haseloff am 21. März in Berlin: „Die Länderparlamente müssen auch zukünftig zentrale Verantwortung für die Gestaltung von Aufgaben, Struktur und Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Sender tragen.“ Das Thema Rundfunkbeitrag sei für die Menschen in Sachsen-Anhalt wie auch in anderen ostdeutschen Bundesländern eine sensible Materie. „Dies mag auch daran liegen, dass trotz erkennbarer Verbesserungen nach wie vor ein Missverhältnis in der Wahrnehmung und Darstellung der Lebenswelten in Ost und West durch die öffentlich-rechtlichen Programme besteht“, so der Ministerpräsident.

Haseloff forderte von ARD, ZDF und Deutschlandradio erneut zusätzliche Sparanstrengungen. Ähnlich äußerte sich seine rheinland-pfälzische Amtskollegin Dreyer. Auch sie bekräftigte, dass die Anstalten mehr einsparen müssten, und verwies auf von der KEF identifizierte weitere Sparpotenziale bei den Sendern. Dreyer sagte, die Länder hielten es darüber hinaus für wichtig, dass die Bedarfsanmeldungen, die von den Anstalten Ende April bei der KEF abgegeben werden, moderat seien. Das heißt, die Anstalten sollen einen möglichst niedrigen Finanzbedarf anmelden.

Weitere Sparforderungen aus der Politik

Ein entscheidender Faktor bei alldem ist aber auch: Das von der Politik per Staatsvertrag beauftragte öffentlich-rechtliche Programmangebot, wie es sich in seinem heutigen Umfang darstellt, lässt sich ab 2021 in dieser Anzahl nur weiterhin bedarfsgerecht finanzieren, wenn der Rundfunkbeitrag steigt. Bei einer auf zwei Jahre verkürzten Beitragsperiode fiele dieser Anstieg allerdings signifikant niedriger aus, als wenn es um vier Jahre ginge. Bei einem Vierjahreszeitraum würde die KEF voraussichtlich vorschlagen, den Rundfunkbeitrag um rund 1,50 Euro anzuheben, auf dann also zirka 19 Euro pro Monat.

Eine solche Anhebung berücksichtigt auch, dass die derzeitige Rundfunkbeitragshöhe von 17,50 Euro seit Anfang 2017 durch einen Sondereffekt verzerrt ist. In der aktuellen vierjährigen Beitragsperiode finanzieren sich die Anstalten auch über Rücklagen in Höhe von rund 1,5 Mrd Euro. Das sind im Schnitt 375 Mio Euro pro Jahr, die umgerechnet auf den monatlichen Rundfunkbeitrag 80 bis 85 Cent entsprechen (bei einer vierjährigen Periode). Nur aufgrund dieser Rücklagen kann der Rundfunkbeitrag bis Dezember 2020 konstant gehalten werden. Ohne dieses Geld müsste der Beitrag schon heute entsprechend höher ausfallen. Ende 2020 sind diese Rücklagen aufgebraucht, die in der Vorperiode (2013 bis 2016) durch die Umstellung von der gerätebezogenen Rundfunkgebühr auf den allgemeinen Rundfunkbeitrag angefallen sind.

29.03.2019/MK

Print-Ausgabe 20-21/2019

Inhalt

Abonnement

Jetzt abonnieren