AG-Dok-Gutachten: Vorgaben zum Informationsanteil bei ARD und ZDF zulässig

28.11.2018 • Die Bundesländer als zuständige Gesetzgeber haben einen weiten Gestaltungsspielraum, um den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu definieren. Sie seien auch dazu berechtigt, „den Angebotsauftrag der Sendeanstalten dahin zu konkretisieren, dass sie schwerpunktmäßig in den Bereichen Information, Bildung und Beratung senden“, heißt es in einem Rechtsgutachten des Leipziger Staats- und Medienrechtlers Hubertus Gersdorf. Die 22-seitige Expertise erstellte der Hochschulprofessor im Auftrag der Arbeitsgemeinschaft Dokumentarfilm (AG Dok), die das Gutachten am 22. Oktober veröffentlichte, Titel: „Ist eine gesetzliche Präzisierung des Angebotsauftrags verfassungsrechtlich möglich – und wie weit darf sie gehen?“

Gersdorf konstatiert in seinen Gutachten, eine Schwerpunktsetzung beim öffentlich-rechtlichen Angebot in den Bereichen Information, Bildung und Beratung dürfe „der Gesetzgeber nicht nur für das System als Ganzes, sondern auch für einzelne Programme wie namentlich die Hauptprogramme von ARD und ZDF regeln“. Dadurch würde nicht gegen die Rundfunkfreiheit verstoßen, da die Autonomie der Sendeanstalten – Gersdorf spricht hier von der Angebotsautonomie – nicht verletzt wäre. Auch bei einer Schwerpunktregelung hätten die Rundfunkanstalten „hinreichende Freiräume für die konkrete Ausgestaltung der Vollprogramme“. Dazu gehörten auch Unterhaltungssendungen. Unterhaltung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) ebenso Teil des öffentlich-rechtlichen Auftrags wie Information, Bildung und Beratung.

Gegengewicht zum privaten Rundfunk

Würde der Vollprogrammcharakter des Ersten und Zweiten Programms durch eine entsprechende Schwerpunktsetzung in den Bereichen Information, Bildung und Beratung neu justiert, würde damit „in besonderer Weise dem Vielfaltsgebot des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG“ entsprochen, stellt Gersdorf fest. Denn gerade in den Bereichen Information, Bildung und Beratung manifestiere sich „die spezifische Schwäche des werbefinanzierten privaten Rundfunks“. In diesem Zusammenhang verweist der Medienrechtler in seinem Gutachten auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk.

Zuletzt im Juni 2018 stellte das BVerfG in seinem Urteil zum Rundfunkbeitrag hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Funktionsauftrags fest: Die Rundfunkanstalten hätten „die Aufgabe, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität als der der ökonomischen Anreize folgt und damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet“. Die Anstalten hätten auf diese Weise – so führte es das oberste deutsche Gericht weiter aus – „zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht gewährleistet werden kann“.

Im Kreis der Bundesländer gibt es seit März 2016 Beratungen über den künftigen Auftrag der öffentlich-rechtlichen Sender (vgl. diesen MK-Artikel). Seit einigen Monaten geht es dabei auch verstärkt um die Frage, ob das inhaltliche Profil der Anstalten geschärft werden sollte. Der Grund für die Überlegungen: Im Frühsommer hatten sechs Bundesländer – Bayern, Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein, Hamburg, Sachsen und Thüringen – einen Reformplan für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk vorgelegt, in dem es unter anderem heißt: „Zur Profilschärfung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sollen die Bereiche Information, Kultur und Bildung den Schwerpunkt am Gesamtangebot bilden.“

Die Sechser-Gruppe, der sich in der Folge noch die Länder Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern angeschlossen haben, plädierte außerdem dafür, die Anstalten künftig zum Teil selbst darüber entscheiden zu lassen, welche Fernseh- und Radioprogramme sie zur Erfüllung ihres Auftrags betreiben wollen. Dadurch sollen sie mehr Freiräume bei ihrer Budgetverwendung und -planung erhalten. Neben einem solch flexibler gestalteten Auftrag wurde von der Ländergruppe auch vorgeschlagen, den Rundfunkbeitrag regelmäßig anhand der Inflationsrate in Form einer Indexierung anzuheben (vgl. diesen MK-Artikel und diese MK-Meldung).

Sendezeitvorgaben für Info‑Formate

Nach Auffassung des AG-Dok-Gutachters Gersdorf müsste eine Verpflichtung zur Schwerpunktsetzung in den Bereichen Information, Bildung und Beratung bei den öffentlich-rechtlichen Sendern mit Sendezeitvorgaben für diese Genres verknüpft werden. Fehlten solche Sendezeitvorgaben, „können Schwerpunktsendungen zur Nachtzeit oder während des Tages zu Zeiten ausgestrahlt werden, in denen kaum Zuschauer vor dem Fernseher sitzen“. Gersdorf plädiert daher für gesetzliche Vorgaben, denen zufolge die Anstalten „Informationssendungen in der Hauptsendezeit (in den Hauptprogrammen)“ auszustrahlen hätten. Gerade in der Hauptsendezeit (19.00 bis 23.00 Uhr) sei der Informationsanteil im Ersten und im ZDF deutlich niedriger als außerhalb des Abendprogramms, schreibt Gersdorf unter Verweis auf entsprechende inhaltsanalytische Studien. Vorgaben, Informationssendungen in bestimmten Zeitfenstern auszustrahlen, würden nach Auffassung des Wissenschaftlers die Rechte der Anstalten (Angebotsautonomie) nicht verletzen. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk habe „kein ‘Grundrecht auf Quotenorientierung’“, stellte der Medienrechtler fest. Dies zielt erkennbar auf den Umstand ab, dass ARD und ZDF sich angewöhnt haben, zur Hauptsendezeit lieber publikumsträchtige Sendungen auszustrahlen, insbesondere Krimis.

Als rechtlich zulässig stuft Gersdorf auch gesetzliche Vorgaben ein, mit denen den Rundfunkanstalten auferlegt würde, „das verfügbare Rundfunkbeitragsaufkommen überwiegend zur Finanzierung der Genres Information, Bildung und Beratung einzusetzen“. Auch ließe sich, so der Gutachter, daran denken, für einzelne Sparten wie etwa Dokumentationen, den künstlerischen Dokumentarfilm und das anspruchsvolle Fernsehspiel „gesetzlich bestimmte Mindestbudgets vorzusehen“. Eine gesetzliche Budgetierung diene „der Absicherung der materiell-rechtlichen Vorgabe, schwerpunktmäßig in den Bereichen Information, Bildung und Beratung zu senden“, erläutert Gersdorf.

Produzenten: Unterhaltung wichtiges Genre

Die AG Dok hält es für dringend geboten, den öffentlich-rechtlichen Funktionsauftrag entsprechend nachzuschärfen, um die gesellschaftliche, inhaltliche und künstlerische Vielfalt der deutschen Gesellschaft adäquat abbilden zu können. „Wir brauchen kein öffentlich-rechtliches Wohlfühl-Fernsehen, sondern ein Angebot, das viel stärker, als es im Moment geschieht, die Herausforderungen unserer Zeit aufgreift. Die Einfalt der Krimi-Monokultur muss endlich gebrochen und durch eine Vielfalt inhaltlicher und künstlerischer Ansätze abgelöst werden“, erklärte der AG-Dok-Vorsitzende Thomas Frickel. Die AG Dok, die mit dem Gersdorf-Gutachten für ihre Anliegen lobbyiert, kritisiert seit Jahren, dass es im öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine Programmverflachung und zu wenig Dokumentarfilme gebe, die zudem schlecht finanziert seien.

Die Produzentenallianz lehnt eine Schwerpunktsetzung beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk auf die Themen Information, Bildung und Kultur ab. Die Organisation, die die Interessen von rund 260 Unternehmen aus den Bereichen Animation, Dokumentation, Kinofilm, TV-Entertainment, TV-Fiktion und Werbung vertritt, hält die Unterhaltung für ein „unverzichtbares Kernelement im öffentlich-rechtlichen Rundfunk“. Es diene „nicht dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk und unserer Gesellschaft, wenn man ihn auf einzelne Genres verengt und seinen die Vielfalt der Lebenswirklichkeit entsprechenden Programmauftrag beschränkt. Wir fordern daher ein deutliches Bekenntnis, Unterhaltungsprogramme als Kernbestand des öffentlich-rechtlichen Auftrages zu belassen“, erklärte Alexander Thies, der Vorsitzende der Produzentenallianz, in einer Reaktion auf das Gersdorf-Gutachten. Das Bundesverfassungsgericht habe seit seinem ersten Rundfunkurteil immer betont, dass die Unterhaltung zum öffentlich-rechtlichen Auftrag gehöre, so Thies.

28.11.2018 – vn/MK

Print-Ausgabe 24/2018

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