Zu viel Staat im ZDF

Das Urteil: Bundesverfassungsgericht beschränkt Politikeranteil in Sendergremien auf ein Drittel

Von Volker Nünning
28.03.2014 •

Jetzt ist es höchstrichterlich entschieden: Regierungsvertreter und weitere Politiker dürfen in den Aufsichtsgremien öffentlich-rechtlicher Sender mit maximal einem Drittel repräsentiert sein. Bis zu dieser Obergrenze hätten sie keinen bestimmenden Einfluss, stellte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in Karlsruhe am 25. März in seinem Urteil zu den Gremien des ZDF fest. Die Obergrenze gilt künftig für den gesamten öffentlich-rechtlichen Rundfunk hierzulande. Mit seinem Urteil erklärte das oberste deutsche Gericht die derzeitige Zusammensetzung der beiden ZDF-Kontrollgremien Fernsehrat und Verwaltungsrat für grundgesetzwidrig. Die Anzahl der „staatlichen und staatsnahen Mitglieder“ liege in beiden Gremien oberhalb dieses Schwellenwerts, konstatierte der zuständige Erste Senat unter Vorsitz von Richter Ferdinand Kirchhof, dem Vizepräsidenten des BVerfG. Im 77-köpfigen Fernsehrat sind dem Gericht zufolge insgesamt 34 Mitglieder dem Staat bzw. der Politik zuzurechnen (Anteil: 44 Prozent); im Verwaltungsrat, der aus 14 Mitglieder besteht, sitzen momentan sechs Staatsvertreter (43 Prozent).

Mit seinem Urteil gab das Gericht den Landesregierungen von Rheinland-Pfalz und Hamburg Recht, die im Rahmen von Normenkontrollverfahren gegen den ZDF-Staatsvertrag und dessen Vorschriften zur Gremienzusammensetzung geklagt hatten (Az.: 1 BvF 1/11 und 1 BvF 4/11). Die beiden SPD-geführten Regierungen waren zu der Rechtsauffassung gelangt, dass nach heutigem Rechtsverständnis sowohl dem Fernsehrat als auch dem Verwaltungsrat zu viele Staats- und Politikvertreter angehörten. Anfang 2011 hatte Rheinland-Pfalz dann die Klage eingereicht, der sich im Herbst desselben Jahres Hamburg anschloss (vgl. hierzu FK-Hefte Nr. 3/11 und 48/11 und die Dokumentation der Klageschrift in FK-Heft Nr. 15-16/11).

„Staatlich-politische Entscheidungsmacht“

Anstoß für Rheinland-Pfalz, das Bundesverfassungsgericht einzuschalten, war, dass im Jahr 2009 die Unionsvertreter im ZDF-Verwaltungsrat unter Führung des damaligen hessischen Ministerpräsidenten Roland Koch (CDU) aus unverkennbar politischen Motiven durchgesetzt hatten, den Vertrag mit ZDF-Chefredakteur Nikolaus Brender nicht zu verlängern (vgl. FK-Heft Nr. 49/09). Dass das Verfassungsgericht Korrekturen an der Gremienzusammensetzung im ZDF verlangen würde, zeigte sich schon am 5. November 2013, als der mit insgesamt acht Richtern besetzte Erste Senat in der mündlichen Verhandlung zu dem Klageverfahren an die Prozessbeteiligten zahlreiche kritische Fragen stellte (vgl. ausführlich FK-Heft Nr. 45/13).

Die nun vom höchsten deutschen Gericht verkündete Drittelquote wollte einer der Richter nicht mittragen: Andreas Paulus, von der FDP für den Ersten Senat benannt, plädierte in einer „abweichenden Meinung“ für eine „weitgehende Entstaatlichung der Fernsehgremien“. Maximal zu einem Sechstel dürften Regierungsvertreter im ZDF-Fernsehrat sitzen, im Verwaltungsrat dürften sie gar nicht repräsentiert sein. Gemäß der Urteilsbegründung gilt die Drittelquote für den staatlichen und staatsnahen Bereich künftig nicht nur für ein Gesamtgremium, sondern jeweils auch für dessen Ausschüsse und Präsidium. Das Gericht legte außerdem fest, wer als staatlicher und staatsnaher Vertreter einzustufen ist. Entscheidend dabei sei, ob Personen „staatlich-politische Entscheidungsmacht“ besäßen. Diese Macht hätten Regierungsmitglieder, Abgeordnete und politische Beamte, aber auch Bürgermeister, Landräte oder Vertreter von Kommunen. Staatsnahe Vertreter seien Personen, die von Parteien für die Aufsichtsgremien benannt werden. Auch Parteienvertreter bewegten sich „in staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen“. Die Mitwirkung von Vertretern aus den staatlichen wie auch aus den staatsnahen Bereichen sei in den Sendergremien entsprechend zu begrenzen, so das Gericht. Die staatlichen und staatsnahen Mitglieder, die in die Gremien entsandt würden, müssten zugleich „die verschiedenen politischen Strömungen auch im Sinne parteipolitischer Brechungen möglichst vielfältig“ widerspiegeln. Ausdrücklich verweist das Gericht in seiner Urteilsbegründung darauf, dass als Regierungsvertreter auch Ministerpräsidenten Mitglied in Rundfunkgremien sein könnten.

Versteinerung der Gremienstruktur verhindern

Die Verfassungsrichter legten darüber hinaus fest, dass Regierungen auf die Auswahl der Gremienvertreter aus der Zivilgesellschaft, „keinen bestimmenden Einfluss“ haben dürfen. Beim ZDF-Fernsehrat ist es bisher so, dass nur die katholische und die evangelische Kirche sowie der Zentralrat der Juden ihre Repräsentanten direkt benennen können. Weitere Organisationen wie Arbeitsgeberverbände und Gewerkschaften müssen den Ministerpräsidenten für jeden ihnen jeweils zustehenden Fernsehratssitz jeweils drei Kandidaten vorschlagen. Herrschende Praxis dabei ist, dass Länderchefs dann aus den Dreierlisten stets die erstgenannten Personen berufen. Dieses Vorgehen hält das Gericht im Prinzip für zulässig.

Dagegen ist laut der Entscheidung des Ersten Senats das derzeitige Berufungsprocedere der Fernsehratsmitglieder, die über die sogenannte R-Gruppe in das Gremium kommen, nicht verfassungskonform. Über diese Gruppe entsenden die Ministerpräsidenten insgesamt 16 Mitglieder (je Land ein Vertreter). Die Personen sollen elf Gesellschaftsbereiche repräsentieren, etwa das Erziehungs- und Bildungswesen, die Kunst und die Filmwirtschaft. Über die R-Gruppe entsenden einzelne Länder auch aktive oder ehemalige Politiker in den Fernsehrat. Dieses Auswahlverfahren wird vom BVerfG mit deutlichen Worten gerügt: Es sei weder erkennbar, für welche gesellschaftlichen Bereiche die entsendeten Mitglieder stünden, noch, ob und in welchem Umfang sie in einem der genannten Bereiche überhaupt tätig seien: „Dass die getroffene Auswahl darauf ausgerichtet wurde, diese Bereiche plural abzudecken, ist nicht ansatzweise ersichtlich.“ Vielmehr seien zuletzt bis zu fünf Parlamentsabgeordnete über die R-Gruppe Mitglied im Fernsehrat gewesen. Kurzum: Es sei „nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise sichergestellt“, dass diese Vertreter der R-Gruppe „in hinreichender Distanz zum Staat stehen“.

Das Bundesverfassungsgericht verweist des Weiteren darauf, dass grundsätzlich die Vertreter aus der Gesellschaft in den Sendergremien nicht nur staatsfern zu berufen seien, sondern selbst auch nicht in der Politik tätig sein dürfen. Das heißt, ein entsendeberechtigter Verband darf keinen Regierungsvertreter, Politiker oder politischen Beamten als seinen Repräsentanten in einem öffentlich-rechtlichen Rundfunkgremium benennen. Dem Gericht zufolge darf hier auch ein Vertreter einer Partei nicht nominiert werden, wenn er dort bestimmte Ämter wie etwa „oberhalb der Kreis- oder Bezirksebene“ innehabe. Die heutigen Inkompatibilitätsregelungen im ZDF-Staatsvertrag seien nicht ausreichend und müssten entsprechend angepasst werden, heißt es in der Urteilsbegründung. Zugleich hätten die Länder als zuständige Gesetzgeber regelmäßig zu prüfen, ob die Gremienvertreter aus der Gesellschaft tatsächlich deren Vielfalt widerspiegelten. Eine „Dominanz von Mehrheitsperspektiven sowie eine Versteinerung der Zusammensetzung der Rundfunkgremien“ sei zu verhindern.

Auch dass die Arbeit der beiden ZDF-Gremien sehr intransparent abläuft, bemängelte der Erste Senat. Beide tagen hinter verschlossenen Türen (nur die Haushaltsberatungen im Fernsehrat sind öffentlich). Sitzungsprotokolle werden nur für wissenschaftliche Zwecke herausgegeben. „Dies genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen weder formell noch materiell“, konstatierten die Richter. Ein „Mindestmaß an Transparenz“ müsse es geben.

Die 16 Bundesländer haben nun bis Ende Juni 2015 Zeit, den ZDF-Staatsvertrag gemäß den BVerfG-Vorgaben zu überarbeiten. Dieser Termin wurde vom Gericht so gewählt, damit dann die Berufungsverfahren für die neuen Amtsperioden von Fernsehrat (ab Juli 2016) und Verwaltungsrat (ab Juli 2017) auf Basis der modifizierten Vorschriften ablaufen können. Klar ist außerdem, dass die Länder auch den Deutschlandradio-Staatsvertrag werden novellieren müssen. Im 40-köpfigen Hörfunkrat der Sendeanstalt sitzen 19 staatliche bzw. staatsnahe Vertreter (Anteil: 47,5 Prozent). Korrekturen wird es wohl außerdem bei Gremien der ARD geben müssen. Dem Verwaltungsrat des Südwestrundfunks (SWR) etwa werden ab Juli 2015 von den insgesamt 18 Mitgliedern acht staatliche bzw. staatsnahe Vertreter sein (39 Prozent) angehören.

Auswirkungen auf andere Sendergremien

Für die rheinland-pfälzische Ministerpräsidentin Malu Dreyer (SPD) hat das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil den Ländern „wertvolle Hinweise für eine staatsferne Gesamtstruktur der ZDF-Gremien“ gegeben. Es habe aber auch deutlich gemacht, dass es nicht Ziel sein könne, die Politik umfassend aus den Gremien des ZDF auszuschließen. Laut Hamburgs Bürgermeister Olaf Scholz (SPD) zeigt das Urteil auf, „wie sichergestellt werden kann, dass keine unzulässige staatliche Einflussnahme auf die Gremien des ZDF erfolgt, sondern Vielfalt gesichert wird. Es lässt den Ländern aber auch den notwendigen Spielraum, innerhalb der engen Frist zu einer Neuregelung zu kommen.“ Der sächsische Staatskanzleichef Johannes Beermann (CDU) bewertete den Richterspruch als „gute Grundlage, um einen neuen Staatsvertrag bis Mitte 2015 zu verabschieden, der den Vorgaben entspricht“. Das Gericht habe „die Grundarchitektur von ZDF-Fernsehrat und ZDF-Verwaltungsrat“ bestätigt.

Der nordrhein-westfälische Medienstaatssekretär Marc Jan Eumann (SPD) erklärte, mit dem Urteil werde klargestellt, dass das Gebot der Staatsferne im Rundfunk deutlicher berücksichtigt werden müsse. Bei den Aufsichtsgremien des Westdeutschen Rundfunks (WDR) sei der Anteil von staatlichen und staatsnahen Mitgliedern gesetzlich bereits auf ein Drittel festgelegt, so Eumann. Tabea Rößner, medienpolitische Sprecherin der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen, sagte: „Es ist eine kluge Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die Macht der staatlichen Sphäre zu begrenzen. Das Urteil wird als eines der bedeutendsten Rundfunkurteile in die Geschichte eingehen. Es wird weite Auswirkungen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk haben.“

ZDF-Intendant Thomas Bellut sagte, das Urteil stärke „die Unabhängigkeit des ZDF im Interesse der Bürgerinnen und Bürger. Karlsruhe hat die Bedeutung eines unabhängigen öffentlich-rechtlichen Rundfunks betont.“ Der frühere ZDF-Chefredakteur Nikolaus Brender erklärte: „Ich denke, dass es die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten – übrigens auch die Anstalten der ARD – zu Veränderungen zwingen wird, die letztendlich der Unabhängigkeit der Journalismus dient.“ Der Deutsche Journalisten-Verband (DJV) und dessen Vorsitzender Michael Konken begrüßten das ZDF-Urteil als klares Votum für die Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (Verdi) sieht durch die Karlsruher Entscheidung die Unabhängigkeit des Rundfunks gestärkt. „Entscheidungen in einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt dürfen nicht durch die Politik vorgeprägt werden. Das ist nicht mit der Rundfunkfreiheit und dem Grundgesetz vereinbar“, erklärte der stellvertretende Verdi-Vorsitzende Frank Werneke.

• Text aus Heft Nr. 13/2014 der Funkkorrespondenz (heute: Medienkorrespondenz)

28.03.2014/MK