Nach dem ZDF-Urteil

Die Existenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist ein Politikum

Von Dietrich Schwarzkopf
17.04.2014 •

„Ende des Staatsfunks“ jubelte die Leitartiklerin der „Süddeutschen Zeitung“ (SZ) nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 25. März 2014, dem zufolge zwecks Vielfaltsicherung und Staatsferne der Anteil der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in den Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten künftig insgesamt ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des Gremiums nicht übersteigen darf (vgl. FK-Heft Nr. 13/14). Anstoß zu dem Urteil, das die SPD-geführten Länder Rheinland-Pfalz und Hamburg gefordert hatten, war die im Jahr 2009 nicht erfolgte Wiederwahl von ZDF-Chefredakteur Nikolaus Brender durch den Verwaltungsrat des Senders. In dem Gremium war es dessen Mitglied Roland Koch (CDU), seinerzeit Ministerpräsident des Landes Hessen, der darauf gedrängt hatte, dem Chefredakteur die Vertragsverlängerung zu verweigern. In Folge dessen kam es zur Klage gegen den ZDF-Staatsvertrag, die nun zu einem Urteil führte, das grundsätzlich für die Zusammensetzung der Gremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Relevanz hat.

Nikolaus Brender galt als Linker, denen nach den Personalproporzregeln des ZDF der Posten des Chefredakteurs zuzufallen hat. Der der CDU zuzurechnende damalige Intendant Markus Schächter hatte Brender zur Wiederwahl vorgeschlagen und hatte dabei die Proporzregeln respektiert. Roland Koch überzeugte als stellvertretender Vorsitzender des ZDF-Verwaltungsrats seine Unionskollegen in dem Gremium, dass sie sich seiner Nichtzustimmung anzuschließen hätten. Somit erhielt Brender damals nicht die erforderliche Mehrheit der Stimmen. Er ist in der Sicht der SZ nunmehr „Drachentöter und Schutzpatron des ZDF“. Märtyrer wäre eine näherliegende Bezeichnung.

Der Schutz des Rundfunks

Welches hessische Staatsinteresse als Begründung für das Verhalten von Ministerpräsidenten Koch maßgeblich gewesen sein könnte, ist überhaupt nicht erkennbar. Gedacht war es wohl als rundfunkpolitische Machtdemonstration der CDU. Ist es dann der richtige Ansatz des Bundesverfassungsgerichts, vorbeugend die Zahl der staatlichen und staatsnahen Gremienmitglieder zu reduzieren, das heißt, das Korrekturschwergewicht vorrangig im staatlichen Bereich zu sehen?

„Ende des Staatsfunks“ – man muss sich einmal vor Augen halten, wie außerordentlich vielfältig die Verbindungen zwischen öffentlich-rechtlichem Rundfunk und Staat sind. In dieser Vielfältigkeit stecken Gefahren. Doch man darf nicht vergessen, dass das Verhältnis Staat/öffentlich-rechtlicher Rundfunk primär der Existenzgründung, Existenzsicherung und dem Schutz dieses Rundfunks dient.

Durch Gesetze und Staatsverträge errichtet der Staat öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten. Er bestimmt deren Zahl durch Neugründungen, Schließungen oder Fusionen, er setzt Art und Umfang der Finanzierung dieses Rundfunks durch Leistungen der Bürger fest. Er definiert die Grundsätze des sogenannten Funktionsauftrags, er trägt die Verantwortung für eine Organisationsstruktur des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die staatsfern und geeignet ist, den Funktionsauftrag zu erfüllen. Die Struktur hat die Vielfalt des Gemeinwesens und die gesellschaftliche Pluralität widerzuspiegeln.

Der Staat entsendet in begrenztem Umfang staatliche und staatsnahe Vertreter in die Aufsichtsgremien und vermeidet dabei Inkompatibilitäten; er sichert die Herkunftsvielfalt der Gremienvertreter und wird dadurch zum Wächter über die Einhaltung eines Proporzes zwischen den staatlichen, staatsnahen und nicht-staatlichen Vertretern. In der Diskussion über den Einfluss des Staates auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk werden Staat und Politik häufig gleichgesetzt, wobei die Politik als Parteipolitik verstanden wird. All dies zusammen wird als negativ empfunden, ohne Berücksichtigung der verfassungsmäßigen und gesetzlichen Sicherungen zum Schutz der Freiheit des Rundfunks durch den Staat.

Die Existenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist und bleibt ein Politikum; sie beruht auf einer politischen Entscheidung zugunsten eines dualen Rundfunksystems und gegen ein rein wirtschaftlich bestimmtes System. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist politisch. Verfassungswidrig ist ein politisch einseitiger Rundfunk. Auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk kann politischer Einfluss genommen werden. Entscheidend ist, ob er der öffentlich-rechtlichen Aufgabe des Rundfunks dient und dabei Erfolg hat. Staatlicher Einfluss ist politischer Einfluss, da der Staat von demokratisch gewählten politischen Personen und Organisationen geleitet wird. Einen unpolitischen Staatseinfluss gibt es nicht. Abzuwehren ist staatlicher Einfluss, wenn er, wie jeder andere politische Einfluss, dem demokratischen Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht dient.

Was anzunehmen lebensfremd ist

Politik ist kontrovers angelegt. Deshalb ist es lebensfremd, anzunehmen, dass sich in den Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Anstalten Blöcke aller staatlichen oder staatsnahen Vertreter bilden, die beherrschenden Einfluss nehmen könnten. Keineswegs lebensfremd ist es jedoch, davon auszugehen, dass es in der Rundfunkpolitik, wie in jedem anderen Politikbereich, letztlich zwei große politische Blöcke gibt, Konservative und Progressive, die jeweils versuchen, in den Rundfunkanstalten ihre politischen Interessen weitgehend durchzusetzen.

Die Reduzierung der Zahl staatlicher oder staatsnaher wie auch etwa auf andere Weise politisch exponierter Vertreter wird die Blöcke, ebenso wie kleinere politische Einheiten, nicht an Versuchen hindern, ihre Interessen im Rundfunk durchzusetzen. Ein durchsetzungskräftiger politischer Vertreter braucht in seiner Organisation, die ihn in die Rundfunkgremien bringt, kein hohes Amt innezuhaben. Nicht auf die staatliche oder staatsnahe Herkunft oder den offiziellen Rang kommt es an, sondern auf die Netzwerkerfähigkeit zugunsten seines Blocks. Auch ein staatsferner Vertreter, bekannt für diese Ferne, kann in Wirklichkeit effektiver im Sinne seines Blocks tätig sein als ein hochrangiger Politikervertreter, von dem man nichts anderes erwartet als das massive Eintreten für seine Sache.

Der politischen Interessenwahrung dient auch, welche Vereinigungen und Organisationen von den Parlamenten beauftragt werden, die Vielfalt des gesellschaftlich-politischen Lebens in den Rundfunkaufsichtsgremien zu vertreten (ein Koalitionswechsel in einem Parlament führt nicht selten zur Neubestimmung, ob beispielsweise Vertriebenenbund oder Umweltverband in einem Rundfunkgremium vertreten sein werden). Bei den Personen aus verschiedenen Berufsgruppen, die für den ZDF-Fernsehrat von den Ministerpräsidenten ausgewählt werden, wird man stärker darauf achten, wer am ehesten praktisch politisch nützlich sein würde. Kleine, bisher kaum beachtete gesellschaftliche Gruppierungen werden denjenigen dankbar sein wollen, die ihnen die neue Rolle in der Rundfunkaufsicht verschafft haben.

Insgesamt: Die Verringerung der Zahl der politisch-staatlich Exponierten in den Rundfunkanstalten wird nicht den Umfang von Versuchen jenes Einflussnehmens verringern, das durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts beschränkt werden soll. Insofern dürfte sich die Einführung eines neuen Proporzes zwischen staatlichen/staatsnahen und nicht staatsnahen Vertretern nicht als tauglich erweisen.

Die beiden großen politischen Blöcke im Lande, die nicht verschwinden werden, können, wiewohl auf scharfe Konkurrenz angelegt, nur miteinander leben, wenn es ihnen gelingt, einen Verständigungsmechanismus zu finden. Meist ist das die große Koalition – das ZDF ist eine permanente Form dieses Miteinanders. In diesem antagonistischen Zustand mit Einigungszwang spielt der Personalproporz eine große Rolle. Er gilt als verdammungswürdig, weil er zu Versteinerungen führt, vor denen uns das Bundesverfassungsgericht in seinem ZDF-Urteil ausdrücklich warnt.

Man muss sich daran erinnern, dass der politische Personalproporz im öffentlich-rechtlichen Rundfunk ursprünglich eine Schutzfunktion gegen Hegemonieabsichten, tatsächliche und vermutete, hatte. Beim Nordwestdeutschen Rundfunk (NWDR), als er noch die gesamte britische Zone versorgte, fühlte sich die CDU, vor allem in Nordrhein-Westfalen, einer linken Übermacht ausgeliefert, die mit der Auflösung des NWDR beendet werden sollte. Bei der Gründung des ZDF, das ursprünglich als staatliches Deutschlandfernsehen nach Vorstellungen Konrad Adenauers einen Ausgleich zu der als zu linkslastig empfundenen ARD schaffen sollte, war die SPD daran interessiert, einen gewissen Besitzstand in den oberen Rängen garantiert zu erhalten, damit der Senderverbund nicht doch noch die von der Union gewünschte Richtung einschlagen sollte.

Der ZDF-Intendant als Mittler zu den Gremien

Während bei der ARD inzwischen der Personalparteienproporz weitgehend erloschen ist, stellt sich beim ZDF die Frage, ob die vereinbarte Machtrichtung an der Spitze (Intendant und Programmdirektor rechts, Chefredakteur – im Direktorenrang – und Verwaltungsdirektor links) nicht abgeschafft werden sollte. Wichtig ist, dass sie in der Ordnung darunter ganz verschwindet. Man kann argumentieren, nicht der Spitzenproporz beim ZDF habe die Brenderkrise ausgelöst, sondern Kochs Verstoß gegen diese Vereinbarungen.

Wenn es damals jemandem gelungen wäre, Roland Koch (der seit April 2011 nicht mehr Verwaltungsratsmitglied des ZDF ist) rechtzeitig klarzumachen, dass er durch sein Verhalten nicht nur sich selbst, sondern auch seiner politischen Richtung und dem ZDF nachhaltig schaden würde, wäre die Krise womöglich vermieden worden. Nicht ausgeschlossen ist, dass Dieter Stolte das geschafft hätte. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts hat die Verhältnisse beim ZDF nicht umgekrempelt.

Versuche unzuträglicher Einflussnahmen werden freilich künftig auf das gerichtlich gestärkte Grundgefühl stoßen, dass solche Einflüsse schaden. Freilich ließe sich versuchte Einflussnehmerei (über vernünftige Zwecke und Ziele hinaus) auch durch einen Rückzug aller Politiker aus den Rundfunkgremien nicht verhindern; die Ersatzeinflussnehmer würden nachrücken. Der beste Weg ist der, dass sich die ZDF-Spitze in ihrer Vierer-Gesamtheit als Repräsentanz des gesamten Senders sieht, nicht als Überbau zum Unterbau der „Freundeskreise“, und dass der Intendant als Organ eine Art von Präsidialrolle übernimmt, auch als Mittler zu den Gremien – und vielleicht auch als deren Mediator. Dieter Stolte nannte man den „Gremienflüsterer“.

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Dietrich Schwarzkopf, 87, ist Rundfunkhistoriker und arbeitete lange in führenden Positionen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Er war unter anderem Leiter des Bonner Büros des Deutschlandfunks, Fernsehprogrammdirektor und stellvertretender Intendant des NDR, Programmdirektor der ARD und Vizepräsident von Arte.

• Text aus Heft Nr. 16/2014 der Funkkorrespondenz (heute: Medienkorrespondenz)

17.04.2014/MK