Konsequent in der Inkonsequenz

Das BVerfG-Urteil zu den ZDF-Gremien ist von Pragmatismus geprägt

Von Dietrich Leder
28.03.2014 •

Das Urteil, das aufgrund einer das ZDF betreffenden Klage am 25. März vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG) bezüglich der Zusammensetzung der Aufsichtsgremien öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten gesprochen wurde, ist ambivalent. Auf der einen Seite findet sich die klare Feststellung, dass die weitgehend seit 1963 geltende Zusammensetzung von Fernsehrat und Verwaltungsrat des ZDF mit dem Grundgesetz nicht vereinbar ist. Der hohe Einfluss von Ministerpräsidenten, Bundesregierung und Parteien widerspräche dem Gebot der Staatsferne. Das ist zunächst einmal eine schallende Ohrfeige für all jene, die mit dem Status quo zufrieden waren und Kritik daran immer als obsolet bezeichnet haben.

Es stellt sich nur die Frage, warum es Jahrzehnte brauchte, um die Verfassungswidrigkeit der Gremienstrukturen feststellen zu lassen? Eine Antwort darauf findet man, wenn man sich die Kläger dieser Normenkontrollklage anschaut. Die SPD-geführten Länder Rheinland-Pfalz und Hamburg hoben vor dem Karlsruher Verfassungsgericht Klage, nachdem der ZDF-Verwaltungsrat 2009 dem Antrag des Intendanten nicht zugestimmt hatte, die Amtszeit von Chefredakteur Nikolaus Brender zu verlängern. Diese parteipolitische Intervention des konservativen Lagers unter Anführung des damaligen hessischen Ministerpräsidenten Roland Koch (CDU), der Mitglied des Verwaltungsrates war, verstieß gegen ein ungeschriebenes Gesetz des in Mainz ansässigen Senders.

Warum die Sozialdemokraten klagten

Dieses ungeschriebene Gesetz, das sich eben der starken Einflussnahme von Regierungen und Parteien verdankt, regelt die Besetzung der Leitungsposten des ZDF nach Parteienproporz, dem zufolge das Lager aus CDU/CSU und FDP den Intendanten und den Programmdirektor stellt und das Lager aus SPD und Grünen den Chefredakteur und den Verwaltungsdirektor benennt. Nikolaus Brender, ob er nun wollte oder nicht, war auf einem Ticket des linken Lagers an seinen Posten gekommen. Nun verhinderte das rechte Lager die Fortsetzung seiner Tätigkeit. Das nahmen besonders die sozialdemokratischen Medienpolitiker weniger als Behinderung der Meinungsfreiheit, sondern vielmehr als Eingriff in ihre eigene Einflusssphäre wahr und klagten vor allem auch deshalb.

Das jetzige Urteil der Verfassungsrichter verfestigt zunächst grundsätzlich die Aufgabe und Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, auch in Bezug auf seine privatwirtschaftliche Konkurrenz. Es hält erneut fest: „Dabei muss sein Programmangebot für neue Programminteressen oder neue Inhalte und Formen offen bleiben und darf auch technisch nicht auf einen bestimmten Entwicklungsstand beschränkt werden.“ Das ist angesichts der Diskussionen um Internet-Plattformen und Mediatheken sehr hilfreich. Das gilt auch für die (erneute) Feststellung aus Karlsruhe, dass „wegen des erheblichen Konzentrationsdrucks im privatwirtschaftlichen Rundfunk“ Risiken einer einseitigen Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung bestünden, falls es nicht das öffentlich-rechtliche System gäbe, das für publizistische Vielfalt sorge. In Zeiten, in denen den Medien das marktwirtschaftliche Ideal gepredigt wird, sind dies schon notwendige Erklärungen und Festschreibungen.

In der Hauptsache konstatieren die Verfassungsrichter einen übermäßig großen staatlichen Einfluss im 77-köpfigen ZDF-Fernsehrat, indem sie errechneten, dass dort „rund 44 Prozent der Mitglieder“ als „staatliche oder staatsnahe“ Personen zu bezeichnen sind. Dies sei mit der durch das Grundgesetz vorgeschriebenen Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht vereinbar. Weiterhin sei auszuschließen, so die Richter, dass eben diese Vertreter der Gruppen und Verbände nicht gleichzeitig Mitglieder von Parlamenten oder Regierungen oder hohe Repräsentanten von Parteien seien. All das gelte auch für den Verwaltungsrat des ZDF, in dem die „staatlichen Mitglieder“ sechs von 14 Plätzen einnähmen und die vom Fernsehrat entsandten Verwaltungsratsmitglieder „bis zur letzten Amtsperiode mit wenigen Ausnahmen“ nicht nur einer politischen Partei angehörten, sondern auch „in verantwortlichen Positionen und in engem politischen Kontakt mit führenden Vertretern des Staates standen“.

Das ist – wie gesagt – eine schallende Ohrfeige für all jene, die mit dieser grundgesetzwidrigen Konstruktion seit vielen Jahren beispielsweise Personalpolitik im ZDF betrieben. Mancher ehemalige und derzeitige ZDF-Kader darf sich selbst fragen, ob er ohne diese grundgesetzwidrige Praxis je an seinen Posten gekommen wäre.

So klar und eindeutig diese Bilanz ausfällt, und das markiert die Ambivalenz des Urteils, so kleinteilig und auch fatalistisch fallen die Richtlinien aus, nach denen dem Karlsruher Urteil zufolge zukünftig die Gremien des ZDF zusammengesetzt werden sollen. Die Richter halten es weiterhin für möglich, dass die Bundesregierung Repräsentanten in den Fernsehrat entsendet, dass Ministerpräsidenten oder andere Vertreter der Bundesländer dem Verwaltungsrat angehören, dass die informellen Freundeskreise des linken wie des rechten Lagers weiter ihre Fäden spinnen. Deren Einfluss wollen die Richter nur quantitativ eingeengt sehen. „Staatliche oder staatsnahe“ Personen dürfen in beiden Gremien fortan nicht mehr als ein Drittel der Mitglieder stellen. Die Begründung hierfür bezeichnet der an dem Verfahren beteiligte Verfassungsrichter Andreas Paulus zu Recht als einen gewissen Widerspruch, wenn die Vertreter der Exekutive zum Teil jener Vielfalt hinzugerechnet werden, die es in den Gremien abzubilden gilt. „Damit“, schreibt Paulus in seiner abweichenden Meinung zum Urteil, „wird die Staatsgewalt von einer Bedrohung der Vielfalt zu einem Element eben dieser Vielfaltsgewährung umdefiniert.“

Die Kläger, die nichts anderes wollten

Vielleicht erinnerte sich die eindeutige Mehrheit der sieben für das Urteil verantwortlichen Verfassungsrichter – Paulus stand mit seiner abweichenden Meinung alleine da – auch daran, wie sie selbst an ihre Posten gekommen sind, nämlich durch Wahl in einem Bundestags-Ausschuss und im Bundesrat, also eben von jenen „staatlichen und staatsnahen“ Personen, deren Einfluss sie nun beim Rundfunk zu beschneiden hatten. Konsequent in der Inkonsequenz deshalb, dass sie im Urteil der Frage, wie denn die gesellschaftlichen Gruppen und Verbände, die Mitglieder in den Fernsehrat entsenden dürfen, auszuwählen und zu bestimmen seien, viel mehr Raum widmen als der Frage, wie jenseits der quantitativen auch eine qualitative Beschränkung des Einflusses von Staatsvertretern erreicht werden kann. Paulus sieht denn auch besonders für den Verwaltungsrat durch die quantitative Beschränkung auf ein Drittel der Sitze „kaum eine wirksame Veränderung“.

Die Überlegungen zu den „staatsfernen Mitglieder“ sind hingegen substanziell und überzeugend. Die Richter verweisen auf die „Gefahr, dass das jeweilige Benennungsrecht auf den größten und bestetablierten Verband zuläuft“, was „kleinere Verbände“ und „neuere wichtig werdende gesellschaftliche Entwicklungen“ gleichermaßen ausschließe. Sie fordern, dass diese Mitglieder des Fernsehrats „möglichst verschiedenartige Sichtweisen, Erfahrungen und Wirklichkeitsdeutungen“ einbringen. Und sie kritisieren die „Versteinerung der Zusammensetzung der Gremien“. Konkret werden die Karlsruher Richter allerdings nicht; so stellten sie nicht die Frage, warum beispielsweise im ZDF-Fernsehrat je ein Vertreter der Vertriebenen und der Opfer des Stalinismus sitzt, aber kein Angehöriger der Gruppen der Opfer des Nationalsozialismus.

Andreas Paulus definiert den Pragmatismus des Urteils, was den Staatseinfluss angeht, als einen „neu gefundenen Realismus“: Da die Mehrheit des Gerichts es als faktisch unmöglich ansah, alle mittelbaren und subtilen Einflussnahmen – wie sie beispielsweise über die informellen Freundeskreise erfolgen – zurückzudrängen, beließ sie es bei einer formalen, sprich quantitativen Korrektur. Und folgte somit auch den Klägern, die nichts anderes wollten.

28.03.2014/MK

Print-Ausgabe 24/2019

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