Zukunft der öffentlich-rechtlichen Sender: Länder beraten Übergangsmodell

03.12.2018 • Bei den Beratungen der Bundesländer über eine Reform des Auftrags und der Finanzierung von ARD, ZDF und Deutschlandradio scheint nun eine Übergangslösung im Zentrum zu stehen. Demnach würde, wie aus Länderkreisen zu erfahren ist, die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ab dem Jahr 2021 noch nach dem bisherigen Procedere ablaufen, das aber nur noch für zwei Jahre gelten würde und damit nicht mehr wie bislang für eine vierjährige Periode. Ab dem Jahr 2023 würde dann der Rundfunkbeitrag regelmäßig über eine Indexierung angehoben werden, und zwar über die jährliche Inflationsrate oder den sogenannten jährlichen BIP-Deflator (BIP = Bruttoinlandsprodukt). Parallel dazu würde der Auftrag der öffentlich-rechtlichen Sender flexibler gestaltet werden.

Der sächsische Staatskanzleichef Oliver Schenk (CDU) erklärte gegenüber dem Fachblatt „Promedia“ (Dezember-Ausgabe), dass nach einem „zweijährigen Beitragszeitraum für die beiden Jahre 2021 und 2022“ dann „2023 erstmals ein indexierter Rundfunkbeitrag folgen“ solle. Am 5. Dezember dürften die Ministerpräsidenten der Länder auf ihrer Konferenz in Berlin über ein solches Modell beraten. Einen Tag zuvor tagt in Berlin auch noch einmal die Rundfunkkommission der Länder, deren Vorsitzende die rheinland-pfälzische Ministerpräsidentin Malu Dreyer (SPD) ist. Nach der letzten Ministerpräsidentenkonferenz Ende Oktober in Hamburg hatte sich Dreyer optimistisch gezeigt, dass es „im Dezember einen Entwurf von Eckpunkten“ zur künftigen Ausgestaltung des Auftrags von ARD, ZDF und Deutschlandradio geben werde, den die Ministerpräsidentenkonferenz dann hoffentlich auch verabschieden könne (vgl. MK-Meldung).

Plan: Beitragsindexierung ab 2023

Die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Sender ist bis Ende 2020 über den bis zu diesem Zeitpunkt festgelegten Rundfunkbeitrag geregelt, der sich pro Wohnung auf monatlich 17,50 Euro beläuft. Die aktuellen Beratungen der Länder zielen auf die Zeit nach 2021 ab. Würde die nächste Beitragsperiode auf zwei Jahre verkürzt, dann würden zugleich, so lautet eine Lesart im Länderkreis, die Anmeldungen der Anstalten für ihren Finanzbedarf in den Jahren 2021 und 2022 deutlich niedriger ausfallen, als wenn die Anmeldung für vier Jahre erfolgen würde. Das käme den Ländern entgegen, denen am liebsten wäre, der Rundfunkbeitrag könnte über 2020 hinaus unverändert bleiben.

Wie viel Geld ARD, ZDF und Deutschlandradio benötigen, um ihren Programmauftrag funktionsgerecht erfüllen zu können, haben die Anstalten nach den heutigen Bestimmungen regelmäßig der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) mitzuteilen. Die von den Sendern eingereichten Anmeldungen prüft die KEF dann. Zuletzt war es stets so, dass die Kommission deutliche Abschläge vornahm, um anschließend gegenüber den Bundesländern eine Empfehlung über die künftige Rundfunkbeitragshöhe abzugeben, die eine angemessene Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Sender sichert. Eine neue Beitragshöhe wird allerdings nur wirksam, wenn sie in allen Bundesländern von den Landtagen gebilligt wird.

Bayern beharrt auf Beitragsstabilität

Die KEF hat das neue Verfahren, um den Finanzbedarf der Sender ab 2021 zu berechnen, bisher noch nicht gestartet. Die Kommission hat den Ländern diesbezüglich zugesagt, die Ministerpräsidentenkonferenz am 5. Dezember abzuwarten. Bayern hat nach MK-Informationen gegenüber den übrigen Bundesländern zuletzt erklärt, bei den Beratungen nur solche Überlegungen mitzutragen, die dazu führten, „dass der Rundfunkbeitrag auf dem aktuellen Niveau beibehalten werden kann“. Zur Sicherheit der Akzeptanz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sei „die Erreichung des Ziels der Beitragsstabilität elementar“, teilte die Bayerische Staatskanzlei den übrigen 15 Staats- und Senatskanzleien am 21. November mit. Abzuwarten bleibt, ob Bayern tatsächlich eine solche Position strikt vertreten würde.

Unabhängig davon, ob ein Beschluss der Ministerpräsidenten über ein Eckpunktepapier am 5. Dezember zustande kommt, kann die KEF bei der Berechnung des künftigen Finanzbedarfs der Anstalten Rücklagen berücksichtigen. Dabei handelt es sich um Gelder, die in der laufenden Periode (2017 bis 2020) entstehen und nach den letzten Feststellungen der KEF insgesamt 1,08 Mrd Euro betragen werden. Dieser Gesamtbetrag ergibt sich durch zwei Faktoren. Zum einen dürfen ARD, ZDF und Deutschlandradio seit Januar 2017 nur Einnahmen aus dem Rundfunkbeitrag verwenden, die einem Beitrag von 17,20 Euro entsprechen. Die Beitragserträge aus den übrigen 30 Cent (der Gesamtbeitragshöhe von 17,50 Euro) müssen die Sender zurücklegen; sie dürfen diese Zusatzerträge nicht ausgeben.

Die Bundesländer hatten im Oktober 2016 entschieden, den Rundfunkbeitrag ab Januar 2017 unverändert bei 17,50 Euro zu lassen. Sie waren damals nicht dem Votum der KEF gefolgt, den Rundfunkbeitrag zum Jahresanfang 2017 um 30 Cent auf 17,20 Euro abzusenken. Für eine solche Beitragsreduzierung hatte die Kommission im April 2016 plädiert, da nach ihren Berechnungen die Anstalten im Zeitraum von 2017 bis 2020 zusammen Überschüsse in Höhe von rund 540 Mio Euro erzielen. Zum anderem kam die KEF im Februar 2018 zu dem Ergebnis, dass die Anstalten, auch wenn sie nur die Beitragseinnahmen bis zu einer Höhe von 17,20 Euro verwenden dürfen, bis Ende 2020 immer noch Überschüsse ausweisen werden. Diese Überschüsse taxierte die Kommission auf insgesamt 544,5 Mio Euro (vgl. hierzu diese MK-Meldung).

Doch ein großer Teil dieses Gesamtbetrags von 1,08 Mrd Euro wird ab Januar 2021 nicht mehr zur Verfügung stehen, da er bereits verplant sein wird. Erstens für die Gebühren, die die Anstalten seit April 2018 für die Einspeisung ihrer Programme ins Kabel wieder an die Netzbetreiber zahlen (was zuletzt bei den Berechnungen zum Finanzbedarf der Anstalten nicht berücksichtigt werden konnte). Und zum zweiten werden die Rücklagen auch durch Ausfälle bei den Beitragseinnahmen geschmälert, die aus dem Rundfunkbeitragsurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) resultieren. Das BVerfG hatte im Juli 2018 entschieden, dass ab diesem Zeitpunkt für Zweitwohnungen kein Rundfunkbeitrag mehr zu bezahlen ist (vgl. MK-Meldung).

Prüfung durch EU-Kommission?

Zu berücksichtigen bei den ganzen Berechnungen über den künftigen Finanzbedarf der Anstalten ab 2021 ist außerdem noch ein Sondereffekt. Dieser sorgt dafür, dass die heutige Rundfunkbeitragshöhe von 17,50 Euro – wovon die Anstalten derzeit aber wie beschrieben nur Einnahmen in Höhe von 17,20 Euro verwenden dürfen – verzerrt ist. In der laufenden Beitragsperiode (2017 bis 2020) werden die Anstalten außerdem über Rücklagen in Höhe von 1,5 Mrd Euro finanziert, die in der Vorperiode (2013 bis 2016) durch die Umstellung von der gerätebezogenen Rundfunkgebühr auf den allgemeinen Rundfunkbeitrag entstanden sind. Im Zeitraum 2017 bis 2020 fließen nun durchschnittlich 375 Mio Euro pro Jahr von diesen Rücklagen in die Senderfinanzierung mit ein. Nur aufgrund dieser Gelder, die bis Ende 2020 aufgezehrt sind, war es möglich, dass der Rundfunkbeitrag zuletzt nicht erhöht werden musste. Gäbe es diese Rücklagengelder nicht, dann läge die reale heutige Beitragshöhe signifikant höher.

Es sind diese komplizierten Berechnungen zum Finanzbedarf der Anstalten, die die Bundesländer bei ihren aktuellen Beratungen über ein neues Auftragsmodell für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und eine mögliche Indexierung des Rundfunkbeitrags auch im Blick haben. Laut Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müssen die öffentlich-rechtlichen Sender funktionsgerecht finanziert werden. Daher werden die Bundesländer auch einen Ausgangs- bzw. Basiswert für eine Indexierung des Rundfunkbeitrags genauestens ermitteln müssen, wollen sie nicht verfassungsrechtlich in Schwierigkeiten geraten.

Sofern die Bundesländer für eine Indexierung des Rundfunkbeitrags plädieren, stellt sich auch noch eine europarechtliche Frage: Muss dann eine solche Indexierung möglicherweise von der EU-Kommission in Brüssel in einem sogenannten Notifizierungsverfahren daraufhin geprüft werden, ob sie mit dem europäischen Wettbewerbsrecht vereinbar ist? Schließlich würde eine Umstellung auf eine Indexierung bedeuten, dass das derzeitige System der Rundfunkfinanzierung in Deutschland, das durch den sogenannten Beihilfekompromiss von 2007 als europarechtskonform eingestuft wurde (vgl. FK-Hefte Nr. 16/07 und 27/07), wesentlich verändert würde.

03.12.2018 – vn/MK

Print-Ausgabe 24/2018

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