Gefährlicher Pragmatismus

Pauschale Vollindexierung des Rundfunkbeitrags – eine Risikoanalyse

Von Andreas Meyer-Lauber

23.08.2018 • Die Bundesländer beraten seit einiger Zeit darüber, ob für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ein neues Auftragsmodell geschaffen werden soll. Ein von mehreren Bundesländern vorgelegter Reformplan sieht vor, dass der Rundfunkbeitrag, über den ARD, ZDF und Deutschlandradio finanziert werden, künftig anhand der Inflationsrate regelmäßig angehoben werden soll (Indexierung) und der Auftrag der öffentlich-rechtlichen Sender flexibler zu gestalten sei. Das heutige System, bei dem die Finanzkommission KEF eine bedarfsgerechte Rundfunkbeitragshöhe für die Dauer von vier Jahren vorschlägt, würde dann abgeschafft. Nach dem neuen Modell würde den Sendeanstalten jährlich ein bestimmtes Finanzbudget zugewiesen; zugleich erhielten sie Freiräume, um dann selbst zu entscheiden, für welche Angebote (Fernsehen, Hörfunk, Internet) sie dieses Geld ausgeben möchten. Unklar ist letztlich, welche Auswirkungen eine solche Reform hätte, ob etwa die Einnahmen der Sender zumindest stabil bleiben oder sie auf Dauer vielleicht eher sinken. Im folgenden Gastbeitrag für die MK hinterfragt der WDR-Rundfunkratsvorsitzende Andreas Meyer-Lauber die Reformpläne der Politik und kommt dabei zu einer sehr skeptischen Einschätzung. Meyer-Lauber, 66, früherer Vorsitzender des Landesbezirks Nordrhein-Westfalen des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) und Mitglied der SPD, ist seit Dezember 2016 Vorsitzender des Rundfunkrats der größten ARD-Landesrundfunkanstalt (vgl. MK-Meldung). Mitglied des WDR-Gremiums ist er seit Oktober 2010. • MK

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Endlich Ruhe im Streit über den Rundfunkbeitrag! Das wünschen sich Medienpolitiker und Senderchefs gleichermaßen.1 Nun scheint einigen der Königsweg gefunden, ihre Lösung heißt: Indexierung. Statt alle Jahre wieder um Geld für das Programm zu ringen, das ARD, ZDF und Deutschlandradio im öffentlichen Auftrag veranstalten, soll es künftig automatisch fließen. Der Rundfunkbeitrag stiege parallel zur Inflationsrate (dem Index), die Sender könnten mit einem festen Budget planen, die Politik hätte das leidige Thema vom Tisch.2

Die Idee klingt bestechend einfach, das macht sie so gefährlich. Sollten sich die Ministerpräsidenten am Ende dieses Jahres tatsächlich auf eine pauschale Vollindexierung einigen, wie es sechs Bundesländer im Juni vorgeschlagen haben, zögen sie sich damit billig aus der selbstgesetzten Aufgabe einer Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Für Publikum und Gesellschaft sowie die Sender wäre es zugleich die denkbar schlechteste Lösung. Denn ein solches Modell ist ein Systembruch mit höchsten Risiken für die Zukunft unserer Medienlandschaft.3

Umkehrung der Systemlogik

Nach der verfassungsrechtlichen Logik und Rechtsprechung ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk so zu finanzieren, dass er seinen öffentlichen Auftrag erfüllen kann. Der Auftrag steht damit an erster Stelle. Er leitet sich von der Verfassung ab und ist in Staatsverträgen, Landesgesetzen und den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts konkretisiert und zuletzt am 18. Juli 2018 erneut bestätigt worden. Dass die Schweiz kein Bundesverfassungsgericht hat, macht hier übrigens den politischen Systemunterschied.

Die Freunde der Indexierung wollen nun die Umkehrung der Systemlogik: Der Rundfunkbeitrag wird zunächst (inflationsdynamisch) festgelegt, der Auftrag muss dann an die vorhandenen Ressourcen angepasst werden. Ganz nach dem Motto: Rundfunkbeitrag mal Index gleich Budget – dann schaut einmal, wie viel Programm damit noch gemacht werden kann.

Bislang sind Zahl und Organisation der deutschen Rundfunkanstalten sowie deren Auftrag – Information, Bildung, Beratung, Kultur und Unterhaltung – hoheitlich bestimmt. Dasselbe gilt für die Zahl und Ausrichtung von Fernsehprogrammen und Hörfunkwellen sowie die Möglichkeit weiterer Angebote. Die Sender haben im Rahmen staatsvertraglich und landesrechtlich verankerter Pflichten und Programmgrundsätze ihren öffentlichen Auftrag zu erfüllen. Dabei sind sie unabhängig.

Eben weil der öffentlich-rechtliche Rundfunk regierungsfern und unabhängig sein soll, ist er auch unabhängig zu finanzieren. ARD, ZDF und Deutschlandradio werden deshalb nicht aus Steuern bezahlt, weil diese politischen und staatlichen Einflüssen direkt unterliegen. Stattdessen melden die Sender ihren Finanzbedarf alle zwei Jahre an, dieser wird durch die unabhängige Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) als zwischengeschaltetes Expertengremium kritisch geprüft, und die Bundesländer entscheiden auf dieser Grundlage – die sie nicht übergehen können – über die Höhe des Rundfunkbeitrags, den private Haushalte und Unternehmen monatlich zahlen.

Aktuell gibt es die Sorge, dass ein höherer Rundfunkbeitrag den Unmut zu vieler Wähler provoziere. In einigen Landtagen seien Entscheidungen, den Beitrag zu steigern, politisch nicht durchsetzbar, heißt es. 2019 melden die Rundfunkanstalten ihren Finanzbedarf erneut an, 2020 wird die KEF empfehlen, wie hoch der Rundfunkbeitrag ab 2021 sein sollte und mit 17,50 Euro im Monat wie derzeit wird es dann nicht mehr getan sein.

Deshalb halten manche Politiker eine pauschale Vollindexierung für eine pragmatische Lösung und sie würden dafür sogar die bisher geltende verfassungsrechtliche Logik auf den Kopf stellen. Statt den Sendern die Grundlage zu schaffen, den gesetzlichen Auftrag zu erfüllen, würden ihnen wirtschaftliche Grenzen gesetzt. Statt sich mit dem Reformauftrag für die Öffentlich-Rechtlichen herumzuschlagen, der für unsere Demokratie so wichtig ist, könnte man bei Wählern damit hausieren gehen, dass die Sender nun endgültig dem alleinigen Regime der Sparsamkeit unterworfen sind.

Abkopplung von der wirtschaftlichen Entwicklung

Für die Sender bedeutet die Umkehrung der Logik, dass es klug wäre, mit dem zugestandenen Geld weniger Programm billiger zu produzieren und sich so langfristig das eigene Grab zu schaufeln. Man mag vielerlei Kritik an der bisher geltenden Finanzierung haben, aber der Anreiz zur selbstgemachten Reduzierung von Qualität und Umfang vergiftet den Köder der größeren Freiheit und Selbstbestimmung für die Sender.

Zudem ist zu überdenken, was ein Inflationsausgleich konkret bedeutet. Allein die Geldentwertung liegt diesem Index zugrunde. Wenn er – wie inzwischen üblich – hedonisch berechnet wird, gehen auch technisch bedingte Veränderungen des Warenkorbs in den Index ein, womit im Zeitalter der Digitalisierung die Inflationsrate sinkt. Völlig ausgeblendet wird zudem das Wirtschaftswachstum.

Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk hätte die Anpassung der Finanzierung allein an die Inflation den Effekt, dass er nicht mehr am steigenden Wohlstand der Gesellschaft beteiligt wird. Mit dem Modell der Indexierung nach Inflation würden die Öffentlich-Rechtlichen also nach einem Jahrzehnt als der arme Jakob dastehen, der mit dem steigenden Wohlstand und den neuen Bedürfnissen des Publikums nicht mehr mithalten könnte. Analog würde etwa eine Lohnpolitik der Gewerkschaften, die allein am Ausgleich der Inflation orientiert wäre, die Arbeitnehmer von der steigenden Leistung der Volkswirtschaft abkoppeln.

Im Übrigen enthält der Vorschlag zur pauschalen Vollindexierung noch zwei Provokationen der besonderen Art. Der womöglich 2019 startende indexierte Rundfunkbeitrag soll auf 17,20 Euro festgelegt werden. Zugleich soll der Programmteil Unterhaltung aus dem allgemeinen Kernauftrag der Anstalten gestrichen werden.

Dabei liegt bereits 2018 der real verbrauchte Beitragssatz der Rundfunkanstalten bei etwa 18,30 Euro, weil neben den aktuellen Rundfunkbeiträgen Rücklagen aufgebraucht werden, die vorher angespart wurden. Das heißt, es ginge erst einmal die Treppe abwärts, bevor die Indexierung greift.

Noch weitergehende, unübersehbare Folgen hätte es, die Unterhaltung aus dem öffentlich-rechtlichen Auftrag zu streichen: Weite Teile der Radioprogramme machten sich überflüssig, ebenso der „Tatort“ und Spielfilme zum Beispiel wie auch Serien. Damit wären die Sender auf ein Restprogramm reduziert, was keineswegs den Bedürfnissen ihrer Zuschauer entspricht. Und womöglich öffentlich-rechtlicher Rundfunk ohne Sport, geht’s noch?

Fehlstart ohne Unterhaltung

Weshalb das alles? Das Indexierungsmodell führt Politiker in Versuchung, die zentrale politische Verantwortung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk loszuwerden, weil man in weiten Teilen nicht mehr für die Festlegung des Auftrags zuständig wäre. Das Erste, das ZDF, die Dritten Programme sowie Arte und 3sat sollen garantiert sein, für alle weiteren Veranstaltungen wären die Sender im Rahmen ihres Budgets selbst verantwortlich. Landesregierungen und Länderparlamente könnten sich zurücklehnen, weil der Inflationsindex den Rundfunkbeitrag automatisch generiert und die Sender sich selbst überlassen werden – und ihren ehrenamtlichen Gremien, die sich anstelle des Gesetzgebers verstärkt um Definition und Kontrolle des Programmauftrags kümmern sollen.

Wie dies praktisch funktionieren soll, scheint bislang wenig durchdacht. Auf die Verwaltungs- und Rundfunkräte käme nämlich mit der Indexierung eine maliziöse Aufgabe zu. Die neuen Freiheiten im budgetierten Indexmodell würden sie mit hochbürokratischen, kostenintensiven Drei-Stufen-Tests und der Selbstbeschneidung des Programms bezahlen und gegen alle bisherigen Überzeugungen weniger leistungsfähige Sender zu ihrem Ziel erklären müssen. Das wäre ein Rollenwechsel, der die Legitimation der ehrenamtlichen, von der Gesellschaft entsandten Kontrolleure in den Sendern und in der Öffentlichkeit nachhaltig untergraben würde.

Der Legitimationsverlust träfe aber erst recht die Politik. Sie würde durch Einführung der Indexierung ein wichtiges Handlungsfeld aufgeben – nämlich die Bestimmung des öffentlich-rechtlichen Programmauftrags. In Landtagen wie Landesregierungen würde die Medienpolitik verkümmern und in der Bevölkerung könnte das Bewusstsein dafür verloren gehen, dass ein unabhängiger Rundfunk zentrale Voraussetzung unseres demokratischen politischen Systems ist.

Noch haben Politiker die Zeit, gegenzusteuern. In allen Landtagen wie im Bundestag hat die populistische Rechte keine Mehrheit. Etwa 85 Prozent des Wahlvolks will nach wie vor eine andere Politik. Wenn die demokratischen Parteien ihrem Anspruch genügen wollen, müssen sie auch aktiv zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk und seinen Leistungen für die Demokratie stehen. Wer dieses Politikfeld freiwillig räumt, macht weiteren Platz für eine Meinungsöffentlichkeit, die sich weniger plural und interessengeleitet auch gegen die Parteien selbst und ihren Auftrag der politischen Willensbildung wenden wird.

Was bleibt?

Richtig ist die Überlegung, den Sendern mehr Eigenverantwortung und Selbstständigkeit zu geben. Oftmals fühlen sich auch die Programmmacher gegängelt und Innovationen fallen schwer, wenn ständig um Erlaubnis gebettelt werden muss. Beim Geld hört aber bekanntlich die Freundschaft auf.

Eine neue Steuerung der Rundfunkanstalten ist den Schweiß der Edlen wert, um den sich verändernden Bedingungen der Gesellschaft zu folgen und die Digitalisierung als demokratischen Prozess gestalten zu können. Auch erlaubt das Bundesverfassungsgericht andere Modalitäten, die Öffentlich-Rechtlichen zu finanzieren. Die Modernisierer müssen sich aber gute Argumente und Verfahren einfallen lassen, wie Unabhängigkeit, Pluralität und Qualität unserer Medienlandschaft garantiert und angemessen finanziert werden sollen. Dazu ermahnt auch das neueste Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Rundfunkbeitrag.

Eine garantielose Politik verstört. Vertrauen in demokratische Politik ist mehr denn je gefragt. Auch in der Medienpolitik.

 

Fußnoten

Im Text sind stets die männliche und weibliche Form gemeint.

Vgl. hierzu: Indexierter Rundfunkbeitrag: Sechs Bundesländer legen einen Reformplan für die öffentlich-rechtlichen Sender vor; hier der Link zu diesem Text in der „Medienkorrespondenz“; und: Länder beraten weiter über neues Auftragsmodell für ARD und ZDF, hier der Link zu diesem Text in der „Medienkorrespondenz“ 

Vgl. hierzu: Karl-Eberhard Hain: Der große Plan der glorreichen 3, 4, 5, 6, 7; hier der Link zu diesem Text aus „Promedia“, im Netz bei medienpolitik.net
 

23.08.2018/MK