Kasseler Banane

Schnelleres Breitband-Internet über bisherige Rundfunkfrequenzen: Anspruch und Wirklichkeit klaffen auseinander

Von Volker Nünning
22.05.2015 •

Die Bundesregierung kann es nicht oft genug wiederholen: Mit einer Download-Geschwindigkeit von mindestens 50 Megabit pro Sekunde sollen bald deutschlandweit jeder Haushalt und jedes Unternehmen das Internet nutzen können. Seit Monaten erklären Alexander Dobrindt (CSU), Minister für Verkehr und digitale Infrastruktur, und auch Kanzlerin Angela Merkel (CDU), wie wichtig, schnelle Internet-Verbindungen für den Wirtschaftsstandort Deutschland und dessen internationale Wettbewerbsfähigkeit seien.

Dobrindt erklärte Mitte März anlässlich der Computer-Messe CeBIT in Hannover, mittlerweile hätten bereits zwei Drittel aller Haushalte Zugang zu besonders schnellem Internet mit mehr als 50 Megabit pro Sekunde. Das gilt aller­dings hauptsächlich für Großstädte und Ballungsräume; auf dem Land kann von solchen schnellen Breitband-Internet-Zugängen überwiegend keine Rede sein. Dobrindts Devise lautet indes: Bis Ende 2018 sollen auch in ländlichen Regionen die geforderten 50 Megabit pro Sekunde erreicht werden. Kanzlerin Merkel ist, was die zeitliche Dimension anbelangt, noch optimistischer. Sie sagte am 22. April in Berlin beim Empfang der CDU/CSU-Bundestagsfraktion für die deutsche Wirtschaft, die Chancen seien gut, „das Ziel, das wir uns gesetzt haben – 50 Megabit pro Sekunde für jeden Haushalt in Deutschland im Jahr 2017 –, zu erreichen.“

Bundesnetzagentur versteigert ab 27. Mai Frequenzen

Die tatsächliche durchschnittliche Surfgeschwindigkeit stagniert hierzulande jedoch seit einiger Zeit. Der US-amerikanischen Cloud-Anbieter Akamai erhebt in seinem quartalsweise erscheinenden „State of the Internet Report“, wie schnell in verschiedenen Ländern der Welt im Netz tatsächlich gesurft wird. Seit dem zweiten Quartal 2014 beträgt die Surfgeschwindigkeit in Deutschland laut Akamai im Schnitt rund 9 Megabit pro Sekunde (Mbit/s). Im vierten Quartal 2014 – dabei handelt es sich um die neuesten Zahlen – sind es 8,8 Mbit/s gewesen. Damit rangiert Deutschland aktuell auf Platz 29. Spitzenreiter ist weiterhin Südkorea, dort beläuft sich die Surfgeschwindigkeit im Schnitt auf 22,2 Mbit/s. Damit der Breitbandausbau in Deutschland vorankommt, setzt die Bundesregierung – zusätzlich zu Glasfaser und Kupferkabel – insbesondere auf reichweitenstarke Funkfrequenzen. Darüber sollen die Konzerne Deutsche Telekom, Vodafone oder Telefónica (E-Plus) künftig den Bürgern vor allem auf dem Land schnelle Breitbandzugänge anbieten.

Diese Frequenzen werden durch die sogenannte Digitale Dividende II frei. Dabei geht es konkret um das 700-MHz-Spektrum (690 bis 790 MHz), das in der Hoheit der Bundesländer liegt. Diesen Frequenzbereich verwenden zum einen Nutzer von Funkmikrofonen (wie etwa in Theatern und Kirchen sowie bei Konzerten und Kongressen), zum anderem aber vor allem öffentlich-rechtliche und private Fernsehsender, um darüber ihre Programme digital-terrestrisch zu verbreiten (DVB-T). Im vorigen Jahr haben sich ARD, ZDF, die Pro Sieben Sat 1 Media AG, die RTL-Gruppe, der Verband Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT), die Landesmedienanstalten und der DVB-T-Sendenetzbetreiber Media Broadcast darauf verständigt, auf die neue Technik DVB-T2 mit der Kodierung HEVC/H.265 umzusteigen (vgl. FK 23/14 und 26/14). Vorgesehen ist ein schrittweiser Umstieg, der Mitte 2016 mit einer Pilotphase beginnen und dann drei Jahre später, im Sommer 2019, abgeschlossen werden soll. Dabei müssen insgesamt rund 300 Sender technisch umgestellt werden, was einen enormen Aufwand bedeutet. Über die DVB-T2-Technik, die Frequenzen unterhalb von 690 MHz benötigt, können die terrestrischen Übertragungskapazitäten effizienter genutzt werden. Folge: Es werden Frequenzen frei – eben das 700-MHz-Spektrum. Über die Frequenzen unterhalb von 690 MHz lassen sich mittels der DVB-T2-Technik mehr Fernsehprogramme digital-terrestrisch ausstrahlen als heute. Außerdem sollen mit DVB-T2 die Kosten zur Programmverbreitung sinken. Die ARD erwartet, dass die Ausgaben hier künftig um 15 Prozent niedriger ausfallen als aktuell.

Die frei werdenden Frequenzen aus dem 700-MHz-Spektrum – darauf hatten sich der Bund und die Bundesländer am 11. Dezember 2014 geeinigt (vgl. FK 51-52/14) – erhält der Mobilfunk. Zur Vergabe der Frequenzen wurde eine Versteigerung vereinbart. Für diese Auktion ist die in Bonn ansässige Bundesnetzagentur zuständig, die den Beginn der Versteigerung für den 27. Mai festgesetzt hat. Sie wird in der Mainzer Zweigstelle der Behörde stattfinden. Teil der Auktion sind auch Frequenzen aus dem Spektrum 1,5 GHz. Dabei handelt es sich um das sogenannte L-Band, das für das Digitalradio nicht mehr benötigt wird und das ebenfalls in der Zuständigkeit der Länder liegt. Hinzu kommen noch die Bereiche um 900 MHz und die um 1800 MHz (hier ist jeweils der Bund zuständig). Frequenzen aus diesen beiden Segmenten sind bereits im Besitz der drei großen Mobilfunkkonzerne Deutsche Telekom, Vodafone und Telefónica. Doch die Nutzungsrechte für diese Übertragungskapazitäten laufen Ende 2016 regulär aus und werden nun ebenfalls versteigert.

Digitale Dividende I und II

Zur Teilnahme an der Auktion ließ die Bundesnetzagentur nur die drei Mobilfunkriesen zu. Das von mehreren Mittelständlern gegründete Unternehmen Liquid Broadband, das neu in den deutschen Mobilfunkmarkt eintreten wollte, hatte zuletzt versucht, vor dem Verwaltungsgericht Köln per Eilantrag die Versteigerung zu stoppen. Liquid Broadband kritisierte, die Bundesnetzagentur bevorzuge mit den von ihr festgesetzten Auktionsbedingungen die etablierten Mobilfunkanbieter und benachteilige Neueinsteiger. Das Gericht wies den Eilantrag Ende April jedoch ab, was bei dem Unternehmen auf deutliche Kritik stieß. Folge der Gerichtsentscheidung sei nun, dass die hinter Liquid Broadband stehenden Investoren „ihr unternehmerisches Engagement in andere Märkte verlagern“ würden, wie die Firma mitteilte.

Gegen die Bundesnetzagentur und deren bevorstehende Frequenzversteigerung sind derzeit vor dem Verwaltungsgericht Köln noch zwei Hauptsacheklagen anhängig. Trotz dieser Verfahren werde die Auktion planmäßig am 27. Mai beginnen, erklärte Jochen Homann, der Präsident der Bundesnetzagentur. Er sagte dies am 8. Mai in Bonn bei der Präsentation des Jahresberichts 2014 der von ihm seit März 2012 geleiteten Behörde. Zum einen klagt noch das mittelständische Unternehmen Airdata, weil es von der Bundesnetzagentur nicht zur Auktion zugelassen wurde. Zum anderem hat der Konzern Telefónica, der am 1. Oktober 2014 den bisherigen vierten deutschen Mobilfunkanbieter E-Plus übernommen hatte, juristische Schritte eingeleitet. Telefónica sieht eine Wettbewerbsverzerrung in den Plänen der Politik, die aus den Versteigerungserlösen auch den Breitbandausbau via Glasfaser in ländlichen Regionen fördern wolle. Das würde laut Telefónica wiederum vor allem dem Konkurrenten Deutsche Telekom zugute kommen, der dadurch dann einen Teil seiner Ausgaben im Rahmen der Versteigerung zurückerhalten würde.

Bund und Länder hatten Ende 2014 vereinbart, dass die Erlöse der Versteigerung der Frequenzen des 700-MHz-Spektrums und des L-Bandes hälftig aufgeteilt werden. Die Erlöse aus der Auktion der 900- und 1800-MHz-Frequenzen stehen vollständig dem Bund zu. Dieses Geld fließt in den allgemeinen Bundeshaushalt. Es wurde bisher nicht festgelegt, wofür die Gelder dann verwendet werden sollen. Mit den Einnahmen aus der Versteigerung der bisherigen Rundfunkfrequenzen wollen Bund und Länder den Breitbandausbau vor allem im ländlichen Raum fördern. Allerdings werden dafür nur die Versteigerungserlöse zur Verfügung stehen, die noch in der Kasse sind, nachdem Verwaltungskosten (maximal 3 Mio Euro) und die Aufwendungen abgezogen sind, mit denen technische Umstellungen bezahlt werden müssen. Bund und Länder haben verabredet, erstens Ausgaben zu erstatten, die den bisherigen Sendenetzbetreibern (etwa Media Broadcast) dafür entstehen, dass sie die Rundfunkfrequenzen technisch für Mobilfunknutzung umstellen. Zweitens wurde vereinbart, auch die Kosten auszugleichen, die Nutzern von Funkmikrofonen durch die Umrüstung oder Neuanschaffung von Mikrofonen entstehen, weil sie den 700-MHz-Bereich nicht mehr nutzen dürfen.

Die Bundesländer haben kein Druckmittel mehr

Ende 2014 sagte der Bund den Ländern zu, bis Ende März dieses Jahres eine Richtlinie vorzulegen, in der das Procedere für zu leistende Ausgleichszahlungen geregelt wird. Doch diese Richtlinie ist immer noch nicht in Kraft. Bis Anfang Mai hieß es, die Richtlinie sei praktisch fertig. Es fehle nur noch eine bestimmte Verwaltungsvereinbarung und die Veröffentlichung der Richtlinie im „Bundesanzeiger“, damit sie wirksam werde. Der Bund hat nun aber noch nicht darüber entschieden, welches Amt für die Abwicklung der Erstattungen zuständig sein soll. Vorgesehen war eigentlich das im hessischen Eschborn angesiedelte Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA), das dem Bundeswirtschaftsministerium untersteht. Doch nun ist auch die Bundesanstalt für Verwaltungsdienstleistungen (BAV) für diese Aufgabe im Gespräch. Die erst im Juli 2013 in Aurich errichtete Behörde ist dem Ministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur zugeordnet und müsste sich – sofern sie den Zuschlag erhielte – erst einmal in die Materie einarbeiten.

Das BAFA war bereits für die Erstattung von Kosten für Umrüstungen bei Funkmikrofonen zuständig, und zwar im Rahmen der Digitalen Dividende I vor fünf Jahren. Damals, im Frühjahr 2010, hatte die Bundesnetzagentur zuvor vom Rundfunk und von drahtlosen Mikrofonen genutzte Frequenzen aus dem 800-MHz-Spektrum sowie weitere Frequenzbereiche an die Deutsche Telekom, Vodafone und Telefónica versteigert (E-Plus, damals noch eigenständig, bot nicht mit). Die drei Konzerne begannen dann in der Folge damit, auch über die früheren Rundfunkfrequenzen schnelle Internet-Zugänge im LTE-Standard zu vermarkten.

Was die noch in Kraft zu setzende Richtlinie über die vorgesehenen Ausgleichszahlungen anbelangt, haben die Bundesländer nun kein Druckmittel mehr gegenüber dem Bund in der Hand. Sie müssen hoffen, dass sich der Bund nicht ein zweites Mal aus der Verantwortung stiehlt – so wie in den Jahren 2010/11, als er Ausgleichszahlungen an betroffene Betreiber von Mikrofonanlagen nur unter sehr engen Bedingungen gewährte. Obwohl der Bund die neue Richtlinie nicht – wie zugesagt – bis Ende März vorlegte, stimmten am 27. März die Länder im Bundesrat der Novelle der Frequenzverordnung zu. Darin wurde festgelegt, dass das 700-MHz-Spektrum künftig dem Mobilfunk zur Verfügung steht und nicht mehr dem Rundfunk. Der Bund hatte die Überarbeitung der Frequenzverordnung bereits zuvor gebilligt.

Durch die Novelle dieser Verordnung wird die Bundesnetzagentur rechtlich überhaupt erst in die Lage versetzt, die 700-Mhz-Frequenzen versteigern zu dürfen. Die Zustimmung der Länder im Bundesrat lässt sich wohl nur damit erklären, dass sie das Thema vom Tisch haben wollten. Das verwundert angesichts der Erfahrungen, die die Länder bei der Digitalen Dividende I gemacht hatten. Damals waren sie vom Bund vor allem dadurch benachteiligt worden, dass sie aus dem Erlös der Versteigerung der 800-MHz-Frequenzen überhaupt keinen Anteil erhielten. Die Länder haben sich seinerzeit über den Tisch ziehen lassen. Bei der Digitalen Dividende II wird sich dies, zumindest was die Versteigerungserlöse angeht, nicht wiederholen, da Bund und Länder Ende 2014 eine Aufteilung der Auktionseinnahmen schriftlich fixiert haben. In der Bundesratssitzung am 27. März ging Dorothee Bär (CSU), parlamentarische Staatssekretärin im Ministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, auch auf die geplanten Ausgleichszahlungen anlässlich der Digitalen Dividende II ein. Sie sagte, die Entwürfe für die neue Richtlinie seien intensiv mit den Ländern und mit weiteren Betroffenen erörtert worden. Dabei seien „die eingegangenen Kommentare und Hinweise im Wesentlichen übernommen“ worden. „Wir haben hier aus den Versäumnissen der Versteigerung der ‘Digitalen Dividende I’ gelernt“, sagte Bär.

Die CSU-Politikerin spielte damit darauf an, dass der Bund damals, erst nachdem der Mobilfunk das 800-MHz-Spektrum erhalten hatte und die Versteigerung beendet war, im Jahr 2011, eine Richtlinie für die Ausgleichszahlungen verabschiedet hatte. Darin wurde festgelegt, dass es nur für relativ neuwertige Mikrofonanlagen einen Anspruch auf Erstattung gibt, sofern diese nachweislich durch den LTE-Dienst gestört werden. Der Bund hatte seinerzeit insgesamt 124 Mio Euro für Erstattungen eingeplant, doch bis heute wurden davon – eben aufgrund der restriktiven Vorgaben in der Richtlinie – nur 1,24 Mio Euro und damit lediglich ein Prozent ausgezahlt. Das räumte die Bundesregierung in einer Antwort auf eine Anfrage der Linksfraktion im Deutschen Bundestag Mitte März dieses Jahres ein (Drs. 18/4305).

Störungen aus dem Ausland

Auch wenn der Bund nun zugestanden hat, die Bestimmungen in der neuen Erstattungsrichtlinie weniger restriktiv zu handhaben, haben die Länder eben kein Druckmittel mehr gegenüber dem Bund. Ob die Betroffenen einen angemessenen finanziellen Ausgleich dafür erhalten, dass sie das 700-MHz-Spektrum räumen müssen, dürfte sich erst in ein paar Jahren zeigen. Aktuell stößt bei der Interessenvertretung von Anwendern und Herstellern drahtloser Produktionsmittel das Vorgehen der Bundesnetzagentur auf deutliche Kritik: Die Frequenzbereiche, die die Behörde für Funkmikrofone künftig vorsehe, seien vielfach störanfällig und daher für eine professionelle Nutzung nicht zu gebrauchen. Es gebe somit keine Planungssicherheit und insgesamt auch keinen angemessenen Interessenausgleich zwischen den verschiedenen Beteiligten. Die Netzagentur weist die Kritik zurück und hält die für drahtlose Mikrofone in der Zukunft zur Verfügung stehenden Frequenzspektren für ausreichend und nutzbar.

Aus der Versteigerung der Frequenzen erwartet Minister Alexander Dobrindt Gesamteinnahmen in Milliardenhöhe. 50 Mrd Euro wie im Jahr 2000, als die UMTS-Frequenzen unter den Hammer kamen, werden es dieses Mal ganz sicher nicht. Es dürfte eher um einen mittleren einstelligen Milliardenbetrag gehen. Die Bundesnetzagentur schätzte im vorigen Jahr die Mindesteinnahmen aus der Frequenzversteigerung auf 1,162 Mrd Euro. Den Wert der 700-MHz-Frequenzen taxierte die Behörde dabei auf mindestens 450 Mio Euro. Die drei zur Auktion zugelassenen Mobilfunkkonzerne – Deutsche Telekom, Vodafone, Telefónica – könnten sich aber bei Geboten vor allem für die 700-MHz-Frequenzen zurückhalten. So ist bisher unklar, ab welchem Zeitpunkt die Mobilfunker dieses Spektrum deutschlandweit überhaupt nutzen können. Nicht zuletzt um ihre Bietstrategie festzulegen, wollen die Konzerne wissen, ab welchem Zeitpunkt sie verbindlich die bisherigen Rundfunkfrequenzen nutzen können. Das machten die drei Unternehmen in den vergangenen Monaten im Rahmen des Anhörungsverfahrens zu den Frequenzversteigerungsplänen der Bundesnetzagentur deutlich.

Bisher hat die Behörde ein solches verbindliches Datum nicht genannt; sie geht davon aus, dass über die 700-MHz-Frequenzen „bereits ab April 2017 mit dem Betrieb von mobilem Breitband in ausgewählten Regionen begonnen werden“ könne und dann „nach Möglichkeit bundesweit ab Mitte 2018“. Da der Umstieg auf DVB-T2 sukzessive erfolge, würden in bestimmten Gebieten frühzeitig die bisherigen DVB-T-Frequenzen frei, die dann der Mobilfunk nutzen könne. Die mit diesem Prozess einhergehenden Unsicherheiten dürften den finanziellen Wert der Frequenzen in der Auktion mindern. Aus Sicht der Deutschen Telekom bringt „eine regionale Verfügbarkeit des 700-MHz-Bandes“ keine Vorteile: Innerhalb einer Region sei mit Störungen zu rechnen, auch wenn noch in etwa 50 Kilometer Entfernung ein Sendernetz für digital-terrestrisches Fernsehen betrieben werde, konstatierte der Konzern Ende November 2014 in einer Stellungnahme an die Bundesnetzagentur. In der öffentlichen Anhörung am 9. Januar dieses Jahres in Bonn sagte auch der Vertreter von Vodafone, Frequenzen regional zur Verfügung zu stellen, sei nicht sinnvoll. Die Begründung lautete hier indes: Vodafone biete nur „bundesweite Produkte“ an.

Die Zeitpläne werden als unrealistisch eingeschätzt

Dass die Bundesnetzagentur bislang keinen verbindlichen Zeitpunkt nennen kann, ab wann die 700-MHz-Kapazitäten bundesweit vom Mobilfunk genutzt werden können, hängt zu einem großem Teil damit zusammen, dass unklar ist, wie lange in den Nachbarländern Deutschlands die Frequenzen in diesem Spektrum zur Rundfunkübertragung noch eingesetzt werden. In einigen der Nachbarländer ist vorgesehen, dass der 700-MHz-Bereich noch eine Reihe von Jahren vom Rundfunk genutzt wird (vor allem für digital-terrestrisches Fernsehen). Die entsprechenden Frequenzen strahlen vom Ausland her, da ihre Reichweite nicht an Ländergrenzen endet, teilweise weit in das deutsche Staatsgebiet hinein. Damit hierzulande Mobilfunk im 700-MHz-Bereich ab einem bestimmten Zeitpunkt störungsfrei funktionieren kann, muss zum betreffenden Termin nicht nur hierzulande die Rundfunkübertragung über diese Kapazitäten eingestellt werden, sondern auch in allen Nachbarländern (mindestens in den Grenzregionen). Im Fachjargon spricht man davon, Frequenzbänder zu räumen. Eine parallele Ausstrahlung von Mobilfunk und Rundfunk über 700-MHz-Frequenzen innerhalb einer bestimmten Länderregion ist nicht möglich, weil sich beide Bereiche gegenseitig stören.

Bekannt ist bisher nur, dass Schweden verbindlich zugesagt hat, am 1. April 2017 die Verbreitung von Rundfunk über das 700-MHz-Spektrum zu beenden. Der Bayerische Rundfunk (BR) geht davon aus, dass eine Räumung dieses Bandes etwa in Dänemark frühestens 2020 und in Tschechien frühestens 2023 stattfinden könne. In Österreich sind Frequenzen aus diesem Bereich bis zum Jahr 2023 an den Netzbetreiber ORS vergeben worden, der darüber digital-terrestrisches Fernsehen verbreitet. Derzeit läuft in Österreich der Umstieg auf DVB-T2, das unter dem Namen „SimpliTV“ vermarktet wird. Diese Frequenzen strahlen weit in den Süden Deutschlands hinein (bis nach Ulm, Ingolstadt und Regensburg). In diesem Gebiet wäre es, sofern Österreich die Rundfunkübertragung über das 700-MHz-Spektrum nicht früher beendet, erst nach 2023 möglich, über die Frequenzen via Mobilfunk schneller im Netz zu surfen. ORS-Geschäftsführer Michael Wagenhofer sagte auf MK-Nachfrage, sein Unternehmen gehe davon aus, die lizenzrechtlich zugewiesenen Frequenzen bis 2023 nutzen zu können. Entsprechend sei das Geschäftsmodell konzipiert. Eine Räumung des 700-MHz-Spektrums käme nur in Frage, so Wagenhofer, wenn man gleichwertige Frequenzen unterhalb von 690 MHz erhalte, die technischen Umstellungskosten und die Ausgaben für zusätzliche Kommunikationsaufgaben gegenüber den Verbrauchern gegenfinanziert bekomme.

Die Bundesnetzagentur ist sich „der Bedeutung der Auslandskoordinierung“ für die DVB-T2-Einführung und für die Nutzbarkeit des 700-MHz-Frequenzbereichs für Mobilfunk bewusst. Ein Behördensprecher sagte gegenüber der MK, man habe mit allen Nachbarländern Grundsatzvereinbarungen getroffen, um hier zu Lösungen zu kommen. „Wir werden die Grenzkoordinierung lösen“, hob der Sprecher hervor. Das dürfte außer Zweifel stehen – die Frage ist nur, ab welchem Jahr diese Lösungen verbindlich wirksam werden. Die Zeitpläne der Bundesnetzagentur, „nach Möglichkeit bundesweit ab Mitte 2018“ schnelles Internet via Mobilfunk über die 700-MHz-Frequenzen anzubieten, werden von Beobachtern als nicht realistisch eingeschätzt. Innerhalb Deutschlands wird dieses Spektrum erst Mitte 2019 vollständig geräumt sein, dann ist der Umstieg auf DVB-T2 beendet.

In welchem Fall es zum Worst-Case-Szenario käme

Sollten zu diesem Zeitpunkt nicht auch die Nachbarländer das 700-MHz-Spektrum geräumt haben, käme es zum Worst-Case-Szenario, dass nämlich über diesen Frequenzbereich nur in der Mitte Deutschlands die Mobilfunk-Nutzung problemlos möglich wäre. Diese Region, in der es frequenztechnisch von den Nachbarländern aus zu keinen Störungen kommen kann, nennen Experten die „Kasseler Banane“, weil dieses Gebiet mit dem Zentrum Kassel in etwa die Form einer Banane hat. Auf ihrer Internet-Seite schreibt die Bundesnetzagentur, sie werde „rechtzeitig vor Beginn der Auktion über den bis dahin erreichten Stand der zu bestimmten Zeitpunkten noch zu berücksichtigenden DVB-T/DVB-T2-Nutzungen im Ausland informieren“. Der Sprecher der Bundesnetzagentur verwies auch auf Schweden, das eine Räumung zum 1. April 2017 verbindlich zugesagt habe. Mit Luxemburg, der Schweiz und Frankreich sei vereinbart worden, dass diese Länder das 700-MHz-Spektrum ebenfalls räumen würden. Abzuwarten bleibt indes, wann dies konkret geschehen wird.

Dass die Bundesnetzagentur bislang den an der Auktion teilnehmenden Mobilfunkfirmen nicht verbindlich zusagen kann, wann sie das 700-MHz-Spektrum bundesweit nutzen können, hängt mit der komplizierten und vielschichtigen Gemengelage zusammen. Die Verhandlungen mit den Nachbarländern werden unter großem politischen und zeitlichen Druck geführt. Die Bonner Behörde drängt bereits seit Sommer 2013 darauf, weitere Rundfunkfrequenzen dem Mobilfunk zuweisen zu können, um das Regierungsziel zu unterstützen, bis 2018 schnelles Internet mit 50 Megabit pro Sekunde auch in ländlichen Regionen zu ermöglichen (damals regierten im Bund noch CDU und FDP, die sich bereits das 50-Megabit-Ziel auf die Fahnen geschrieben hatten). Deutschland ist in Europa nun das erste Land, das beschlossen hat, über das 700-MHz-Spektrum künftig keinen Rundfunk mehr zu übertragen. Ein abgestimmtes Vorgehen etwa in der Europäischen Union gibt es nicht, auch wenn allen beteiligten Ländern seit der internationalen Wellenkonferenz (WRC) 2012 grundsätzlich klar ist, dass künftig der Mobilfunk weitere bislang noch vom Rundfunk genutzte Kapazitäten erhalten soll. Die Bundesnetzagentur bewertet ihr Handeln positiv: Die Initiative Deutschlands habe bewirkt, dass nahezu alle Nachbarstaaten ihre interne politische Diskussion zum 700-MHz-Spektrum „angestoßen, beschleunigt oder sogar abgeschlossen haben“.

Der Telefónica-Konzern bezeichnete es im Anhörungsverfahren der Bundesnetzagentur als problematisch, dass es einen starken politischen Willen zur Versteigerung der Frequenzen gebe. Telefónica hinterfragte auch, ob überhaupt – wie von der Netzagentur angenommen – eine Frequenzknappheit vorliege, die dann eine Auktion zum jetzigen Zeitpunkt rechtfertige. Alle drei Telekommunikationskonzerne nutzen, wie auch aus dem Kreis der Bundesländer zu hören ist, heute immer noch nicht alle verfügbaren Frequenzen aus dem von ihnen 2010 ersteigerten 800-MHz-Spektrum, um darüber funkgestützte Breitbandzugänge anzubieten. Die Deutsche Telekom und Vodafone begrüßten indes grundsätzlich das „konsequentes Vorgehen“ der Bundesnetzagentur in Sachen 700-MHz-Spektrum.

Teil der Versteigerungsbedingungen sind auch bestimmte Auflagen, die die Mobilfunker zu erfüllen haben, wenn sie für Frequenzblöcke den Zuschlag erhalten haben. Die Verpflichtungen, die die Netzagentur verabschiedet hat, besagen nun jedoch nicht, dass die Mobilfunkkonzerne auch eine Download-Geschwindigkeit von 50 Megabit pro Sekunde für jeden Haushalt über diese Frequenzen bereitstellen müssen. Vorgeschrieben ist dieser Wert nur pro Antennensektor, was sicherstellen soll, dass in den Haushalten „in der Regel Übertragungsraten von 10 Mbit/s und mehr im Downlink“ zur Verfügung stehen. Damit bleiben die Versorgungsauflagen deutlich hinter den öffentlich propagierten Zielen der Bundesregierung zurück. Der Deutsche Landtagskreis brachte es in seiner Stellungnahme an die Bundesnetzagentur auf den Punkt: Eine Mindestübertragungsrate von 10 Mbit/s erscheine „nicht sehr ambitioniert. Damit steht jedenfalls fest, dass die Erfüllung der Versorgungsauflage keinen Beitrag zur Erreichung des von der Bundesregierung vorgegebenen Ausbauziels, wonach bis Ende 2018 flächendeckend eine Mindestversorgung mit 50 MBit/s angestrebt wird, leisten kann.“

Nicht erfüllbare politische Ziele

Hinzu kommt, dass die Konzerne für die Umsetzung der Auflagen drei Jahre Zeit haben werden. Die Frist beginnt mit dem Zeitpunkt der Zuteilung von Frequenzblöcken durch die Bundesnetzagentur an einen Mobilfunkanbieter. Dabei ist das Procedere so, dass die Unternehmen jeweils einen Antrag auf Zuteilung stellen. Und den könnten sie möglicherweise erst dann einreichen, wenn sie einigermaßen Planungssicherheit darüber haben, ab wann sie die 700-MHz-Frequenzen tatsächlich bundesweit nutzen können. Es spricht daher einiges dafür, dass die Mobilfunkkonzerne die Anträge frühestens ab 2017 stellen werden, so dass die Auflagen auch erst frühestens ab 2020 verbindlich zu erfüllen sind. Und wenn dann die Auflage von 10 Mbit/s pro Haushalt gilt, kann es dazu kommen, dass nicht jedermann zu jedem Zeitpunkt auch diese Übertragungsrate nutzen kann. Das hängt damit zusammen, dass die Surfgeschwindigkeit beim mobilen Internet sinkt, je mehr Nutzer über dieselbe Funkzelle online gehen („shared medium“). Grundsätzlich wären Geschwindigkeiten von 50 Megabit pro Sekunde flächendeckend über Funkfrequenzen zu erreichen. Dazu müssen jedoch mehrere Bedingungen erfüllt sein – unter anderem eine hohe Dichte von Basisstationen. Das wiederum mache „enorme Investitionen in die Infrastruktur erforderlich“, hat schon 2013 die Technische Universität Braunschweig in einer Studie für das Bundeswirtschaftsministerium festgestellt.

So schön es sich auch anhört, wenn die Politik öffentlichkeitswirksam gleichsam verspricht, jeder Haushalt, auch in ländlichen Regionen, könne hierzulande in näherer Zukunft mit 50 Megabit pro Sekunde im Netz unterwegs sein. Doch mit den Fakten, was einen mobilen Breitband-Zugang über die 700-MHz-Frequenzen anbelangt, hat dies nichts zu tun. Das kann man nicht oft genug wiederholen.

22.05.2015/MK