„Sachlich nicht gerechtfertigt“

Kartellrechtsnovelle: Für ARD und ZDF wird es wohl keine Sonderregelung geben

Von Volker Nünning
03.03.2017 •

Für die öffentlich-rechtlichen Sender wird es aller Voraussicht nach keine Ausnahme vom Kartellverbot geben. Laut MK-Informationen will die Regierungskoalition von CSU/CSU und SPD im Deutschen Bundestag nach dem derzeitigen Stand eine solche Sonderregelung nicht in die vorgesehene Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) aufnehmen. Damit würde dann eine entsprechende Forderung der Bundesländer zurückgewiesen. Die Beratungen über die Novelle des GWB, das die zentrale deutsche Kartellrechtsnorm ist, befinden sich im Bundestag in der Schlussphase.

Ende September 2016 hatte die Bundesregierung ihren Entwurf zur neunten Novelle des GWB beschlossen, ohne darin eine solche Ausnahme für ARD, ZDF und das Deutschlandradio vorzusehen. Anschließend begann das parlamentarische Beratungsverfahren im Bundestag über den Gesetzentwurf, der unter anderem Erleichterungen für die Presseverlage vorsieht.

Experten lehnen Ausnahmeregelung ab

Die Bundesländer – die für die Rundfunkpolitik zuständig sind und über den Bundesrat in das Verfahren zur GWB-Novelle einzubeziehen sind – hatten Ende November vorigen Jahres dafür gestimmt, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk vom Kartellverbot auszunehmen. Dies solle aber nur für die Senderaktivitäten gelten, die zur Erfüllung des Rundfunkauftrags dienten. Kommerzielle Tätigkeiten der Anstalten wie Werbung, Sponsoring, Merchandising und den E-Commerce-Bereich wollen die Länder ausdrücklich nicht von der Ausnahmeregelung erfasst wissen.

Per Bundesratsbeschluss hatten die Bundesländer am 25. November 2016 den Bund aufgefordert, die entsprechende Ausnahmeregelung in das neue Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen einzufügen. Durch eine solche Sonderregelung sollen die öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten künftig deutlich enger miteinander zusammenarbeiten können, ohne dabei kartellrechtswidrig zu handeln. Die Absicht der Länder ist, dass die Regelung den Sendern Rechtssicherheit bringen soll (vgl. MK-Meldung). Gegenüber den Ländern hatten in den vergangenen Monaten die Anstalten darauf gedrängt, dass Rechtssicherheit geschaffen werde, damit sich ihre Kooperationspläne auch rechtlich realisieren lassen. Die Länder erwarten von den öffentlich-rechtlichen Sendern, dass sie in den kommenden Jahren kostensenkende Kooperationsmaßnahmen umsetzen. Diesen Prozess haben die Anstalten inzwischen eingeleitet (vgl. MK-Meldung).

Dass es für die Forderung der Bundesländer, ARD, ZDF und das Deutschlandradio vom Kartellverbot auszunehmen, innerhalb der Regierungsfraktionen von CDU/CSU und SPD höchstwahrscheinlich keine Mehrheit geben wird, geht vor allem auf eine öffentliche Anhörung zur laufenden GWB-Novelle zurück. Sie fand am 23. Januar in Berlin im in dieser Sache federführenden Wirtschaftsausschuss des Bundestags statt. Unisono lehnten die befragten Sachverständigen in der Anhörung, wie aus deren Wortprotokoll hervorgeht, eine Sonderregelung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ab. Diese Auffassung hatten die Experten auch schon in ihren zuvor eingereichten schriftlichen Stellungnahmen vertreten.

Im Konflikt mit EU-Wettbewerbsrecht

Das Bundeskartellamt erklärte in seiner schriftlichen Stellungnahme, eine Ausnahme von Kartellverbot für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk sei „sachlich nicht gerechtfertigt“. Zur Begründung führte die von Präsident Andreas Mundt geleitete Wettbewerbsbehörde aus: „Soweit die Anstalten im Rahmen ihres öffentlich-rechtlichen Auftrages tätig werden, wird ihre Tätigkeit durch die Kartellaufsicht nicht beschränkt. Nur wenn sie den öffentlich-rechtlichen Bereich verlassen und kommerziell tätig werden, müssen sie sich marktkonform verhalten und an den Regeln messen lassen, die auch für jedes andere Unternehmen gelten.“ Bei Tätigkeiten, die „gleichermaßen mit dem Funktionsauftrag wie mit der kommerziellen Betätigung verbunden sind“, wäre weiterhin im Einzelfall zu beurteilen, ob sie vom Kartellrecht erfasst wären.

In der Anhörung im Bundestagsausschuss hob Kartellamtspräsident Mundt ferner die Bedeutung des Wettbewerbsrechts der Europäischen Union (EU) hervor. In „sehr, sehr vielen Fällen“ dürfte, so Mundt, wenn es um die öffentlich-rechtlichen Sender gehe, aufgrund von deren wirtschaftlicher Bedeutung EU-Recht gelten. Diesen Punkt unterstrich in der Anhörung auch der Kartellrechtler Rupprecht Podszun von der Universität Düsseldorf: Die Rundfunkanstalten seien „aufgrund ihrer Größe relativ schnell europarechtlich relevant“. Podszun weiter: „Und sobald wir im europäischen Kartellrecht sind, können wir das natürlich mit einer deutschen gesetzlichen Regelung nicht aushebeln.“ Sollte ins deutsche Kartellrecht für die öffentlich-rechtlichen Sender eine Ausnahmeregelung aufgenommen werden, gäbe es ein „europäisches Bußgeldrisiko“.

Den europarechtlichen Aspekt hatte in ihrer schriftlichen Stellungnahme auch die Monopolkommission aufgegriffen. Käme es zu einer Ausnahmeregelung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk im deutschen Kartellrecht, sei damit „keine zusätzliche Sicherheit“ verbunden, wenn dann doch EU-Wettbewerbsrecht einschlägig wäre. Nach Einschätzung der Monopolkommission dürfte aber der Großteil von Kooperationen der Rundfunkanstalten untereinander schon heute nach deutschem wie europäischem Kartellrecht zulässig sein.

Forderungen der Privatsender

Rupprecht Podszun verwies in der Anhörung in Berlin außerdem auf den 2007 wirksam gewordenen Beihilfekompromiss zwischen der EU-Kommission und Deutschland zur deutschen Rundfunkfinanzierung (vgl. FK-Heft Nr. 16/07). Er sehe es so, dass vom Geiste her dieser Kompromiss im Hinblick auf die Finanzierung der deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten „auch eine Ausnahme aus anderen Bereichen von der Anwendung des Kartellrechts eigentlich nicht anerkennt“. Es gebe durchaus ein gewisses Risiko, so Podszun, „dass man wieder mit dem Beihilferecht in Konflikt kommt, wenn man hier möglicherweise Regeln hat, die diesem Geist dieses Beihilfekompromisses widersprechen“.

Ulrich Schwalbe, Professor für Industrieökonomik an der Universität Hohenheim, sagte in der Anhörung in Berlin, für ihn sei eine ökonomisch sinnvolle Begründung nicht zu erkennen, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vom Kartellverbot auszunehmen. Sofern es eine solche Ausnahme gäbe, ließe sich die Frage stellen: „Warum sollten dann nicht auch die privaten Sender solche Kooperationen eingehen dürfen?“ Dem Vernehmen nach haben die Privatsender entsprechende Forderungen zuletzt gegenüber der Politik auch erhoben. Durch die GWB-Novelle sind allerdings bereits Erleichterungen für kommerzielle Rundfunkunternehmen vorgesehen.

Schon in ihren Entwurf zur Überarbeitung des GWB hatte die Bundesregierung eingefügt, Fusionen von Rundfunkunternehmen zu erleichtern, jedenfalls solche kleinerer Größe. Vorgesehen ist, dass die Fusionskontrolle bei Rundfunkunternehmen durch das Bundeskartellamt künftig erst greift, wenn die beteiligten Firmen zusammen einen weltweiten Umsatz von 62,5 Mio Euro erzielen (bisher: 25 Mio Euro) sowie wenn eine der beteiligten Firmen Inlandsumsätze von 3,125 Mio Euro (bisher 1,25 Mio) ausweist und eine weitere Firma Inlandsumsätze in Höhe von 625.000 Euro (250.000) hat. Eine solche Regelung ist bereits seit Mitte Juli 2013 für Presseverlage wirksam, nachdem damals das GWB zum letzten Mal geändert worden war. Bis Mitte Juli 2013 hatten für Presseverlage wie für Rundfunkunternehmen bereits dieselben Schwellenwerte gegolten. Dieser Zustand soll mit der aktuellen GWB-Novelle wiederhergestellt werden.

Kaufpreis als Kriterium bei Fusionskontrolle

In das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen soll darüber hinaus die Vorschrift eingefügt werden, dass der Kauf einer Firma dann vom Kartellamt zu prüfen ist, wenn der Erwerb der jeweiligen Firma mehr als 400 Mio Euro kostet. Erfasst werden von dieser Regelung sollen wettbewerbsrechtlich Übernahmen von jungen Unternehmen aus der Digitalwirtschaft (Start-ups) durch große Internet-Konzerne. Das ist bislang nicht der Fall, wenn das aufgekaufte Unternehmen zwar über große und wertvolle Datenbestände verfügt, aber nur geringe Umsätze erzielt. Mit der neuen Vorschrift wird nach den vorliegenden Plänen die Fusionskontrolle um ein weiteres Kriterium (Kaufpreis) erweitert.

Derzeit wird im Bundestag zwischen den beteiligten Ausschüssen und den Fraktionen über die Änderungen am von der Bundesregierung vorgelegten Gesetzentwurf verhandelt. Dass dabei die Regierungsfraktionen von CDU/CSU und SPD noch die von den Bundesländern geforderte kartellrechtliche Aufnahmeregelung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ins neue GWB aufnehmen, ist angesichts der einhelligen ablehnenden Expertenmeinung nicht realistisch. Den aktuellen Planungen zufolge soll der Bundestag in einer seiner März-Sitzungen die GWB-Novelle beschließen. Anschließend würden sich die Länder im Bundesrat mit dem neuen Gesetz befassen. Sollten darin dann die Ländervorschläge zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht enthalten sein, könnte der Bundesrat Einspruch gegen die Verabschiedung des Gesetzes einlegen und den Vermittlungsausschuss anrufen.

03.03.2017/MK

Print-Ausgabe 23/2019

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