Staatsferne und Vielfalt

Anmerkungen zum ZDF-Urteil des Bundesverfassungsgerichts

Von Dieter Dörr
23.05.2014 •

Professor Dieter Dörr hielt am 12. Mai 2014 beim 14. Mainzer Mediengespräch das Referat „Staatsferne und Vielfalt: Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Zusammensetzung der Aufsichtsgremien und seine Folgen“ (zugleich das Thema des Mainzer Mediengesprächs). Die FK dokumentiert den Vortrag, der das sogenannte ZDF-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. März 2014 juristisch unter die Lupe nimmt, im Folgenden in komplettem Umfang. Dieter Dörr, 62, ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Medienrecht an der Johannes-Gutenberg-Universität Mainz. Er ist zudem Direktor des Mainzer Medieninstituts, das gemeinsam mit der Universität das Mediengespräch jährlich veranstaltet. • FK

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I. Einleitung

Am 25. März 2014 hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in Karlsruhe das lange erwartete Urteil im Normenkontrollverfahren zum ZDF-Staatsvertrag verkündet. In seiner Entscheidung stellte der Erste Senat des Gerichts fest, dass die Zustimmungsgesetze und -beschlüsse der Länder, die die Regelungen des ZDF-Staatsvertrags über die Zusammensetzung der Gremien in Landesrecht überführen, in weiten Teilen mit der Rundfunkfreiheit von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar sind. Das Urteil ist schon deshalb von großer Bedeutung, weil sich das Bundesverfassungsgericht erstmals intensiv mit der Frage befasst, inwieweit das Gebot der Vielfaltsicherung und das Gebot der Staatsferne Vorgaben für die Organisation der Aufsichtsgremien im öffentlich-rechtlichen Rundfunk enthalten. Zudem sind die vom BVerfG dazu gemachten grundsätzlichen Aussagen nicht nur für die künftige Ausgestaltung der Gremien des ZDF von Bedeutung, sondern haben wegen der Bindungswirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen, die auch die tragenden Gründe umfassen, zugleich für die Gremien der ARD-Landesrundfunkanstalten und des Deutschlandradios erhebliche Bedeutung. Bevor darauf näher einzugehen ist, soll aber zunächst nochmals der Gegenstand des Normenkontrollverfahrens verdeutlicht werden.

Die Organisation und Aufgabe des Zweiten Deutschen Fernsehens wird im Wesentlichen durch den ZDF-Staatsvertrag bestimmt. Unter anderem wird darin geregelt, dass das ZDF drei Organe hat, nämlich den Fernsehrat, den Verwaltungsrat und den Intendanten. Der Intendant ist das zentrale Organ der Anstalt, leitet diese und trägt die Programmverantwortung. Der Fernsehrat berät den Intendanten bei der Programmgestaltung, stellt Richtlinien für die Sendungen des ZDF auf und überwacht deren Einhaltung. Der Verwaltungsrat überwacht den Intendanten hinsichtlich seiner Geschäftsführung, er ist im Wesentlichen für die finanziellen Angelegenheiten der Anstalt zuständig. Zudem kann der Intendant nur im Einvernehmen mit dem Verwaltungsrat den Programmdirektor, den Chefredakteur oder den Verwaltungsdirektor berufen. Der Intendant selbst wird vom Fernsehrat gewählt. Die Zusammensetzung des Fernsehrats und des Verwaltungsrats sowie die Berufung der einzelnen Mitglieder werden in den Paragraphen 20ff. des ZDF-Staatsvertrags festgelegt.

Der Fernsehrat hat 77 Mitglieder. Diese setzen sich wie folgt zusammen: je ein Vertreter der 16 Länder, drei Vertreter des Bundes, zwölf Vertreter der Parteien entsprechend deren Stärkeverhältnis im Bundestag, zwei von der evangelischen und zwei von der katholischen Kirche entsandte Vertreter, ein vom Zentralrat der Juden in Deutschland entsandter Vertreter, 25 Vertreter von im Einzelnen gesetzlich genau bestimmten Gewerkschaften, Verbänden, Kammern, Ausschüssen und Vereinigungen und 16 Vertreter aus verschiedenen Bereichen des Gemeinwesens, die aus diesen Bereichen ohne weitere konkrete Vorgaben von den Ministerpräsidenten zu bestimmen sind.

Die 25 Vertreter der Gewerkschaften, Verbände, Kammern, Ausschüsse und Vereinigungen werden aus einer von den jeweiligen Gruppen aufgestellten Dreiervorschlagsliste von den Ministerpräsidenten ausgewählt. Nur die von den Ländern und vom Bund entsandten Vertreter dürfen gleichzeitig Mitglied des Fernsehrats und einer Bundes- oder Landesregierung sein. Die Amtszeit beläuft sich auf vier Jahre, allerdings können die Vertreter der Länder, des Bundes, der Parteien, der Kirchen und des Zentralrats der Juden von ihrer entsendungsberechtigten Stelle abberufen werden. Der Verwaltungsrat hat 14 Mitglieder. Er setzt sich zusammen aus fünf Vertretern der Länder, einem Vertreter des Bundes und acht Mitgliedern, die vom Fernsehrat zu bestimmen sind, aber weder einer Regierung noch einer gesetzgebenden Körperschaft angehören dürfen.

Im November 2009 scheiterte die Wiederberufung des damaligen ZDF-Chefredakteurs Nikolaus Brender, da der Intendant mit dem Verwaltungsrat nicht das erforderliche Einvernehmen herstellen konnte. Nach erfolglosen, von der Bundestagsabgeordneten Tabea Rößner initiierten Bemühungen der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen, ein Normenkontrollverfahren in die Wege zu leiten – es gelang nicht, ein Viertel der Mitglieder des Bundestags für den Antrag zu gewinnen –, strengten schließlich die Landesregierung Rheinland-Pfalz und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg jeweils ein abstraktes Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht an. Allerdings spricht viel dafür, dass es ohne die Initiative von Tabea Rößner nicht zu einer Normenkontrolle gekommen wäre. Die antragstellenden Länder wandten sich gegen einen ihrer Ansicht nach übermäßigen Einfluss des Staates im Fernseh- und Verwaltungsrat und machten geltend, dass die Zustimmungsgesetze und -beschlüsse der Länder, die den ZDF-Staatsvertrag als Art. 3 des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 in das jeweilige Landesrecht überführen, insoweit mit dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar seien.

Der Antrag hatte überwiegend Erfolg. Das Bundesverfassungsgericht stellte fest, dass die Zustimmungsgesetze und -beschlüsse der Länder, die die Regelungen des ZDF-Staatsvertrags über die Zusammensetzung der Gremien in Landesrecht überführen, in weiten Teilen mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar sind.

Das Bundesverfassungsgericht befasst sich in seinem Urteil (vgl. Dokumentation in FK 17/14) erstmals intensiv mit der Frage, inwieweit aus der Rundfunkfreiheit und den daraus abzuleitenden Geboten der Vielfaltsicherung und der Staatsferne Vorgaben für die Zusammensetzung der Gremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks folgen. Das oberste Gericht der Bundesrepublik entwickelt insoweit ein ganzes Bündel von Anforderungen, die weitreichend, aber auch abgewogen sind. Zwar baut das Urteil auf dem in zahlreichen Entscheidungen entwickelten und bestätigten Verständnis der Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit auf, leitet daraus aber durchaus neue und so nicht unbedingt erwartete Folgen für das Verständnis der Vielfaltsicherung und der Staatsferne ab, die sich auf die Gremienzusammensetzung erheblich auswirken.

II. Die dienende Rundfunkfreiheit als Ausgangspunkt

Die Grundlage für die gesamte Überprüfung bildet die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes. Anknüpfend an seine bisherige Rechtsprechung betont das Gericht erneut deren dienende Funktion gegenüber der individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes enthält nach dieser Vorstellung einen Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit durch eine Ordnung, die sicherstellen muss, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk möglichst breit und vollständig zum Ausdruck kommt. Die Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers. Schon an dieser Stelle steht im Mittelpunkt die Vielfaltsicherung, der für die ganze Entscheidung die Schlüsselrolle zukommt.

Im dualen Rundfunksystem hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk nach Auffassung der Karlsruher Richter bei der Sicherung der Meinungsvielfalt weiterhin eine herausragende Bedeutung. Ihm obliegt die Aufgabe, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität als der der marktwirtschaftlichen Anreize folgt und damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet. Er hat so zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht gewährleistet werden kann. Dazu ist er auch deshalb befähigt, weil er jedenfalls im Wesentlichen öffentlich finanziert ist. Auf dieser Basis kann und soll er, wie das Bundesverfassungsgericht betont, durch eigene Impulse und Perspektiven zur Angebotsvielfalt beitragen und insbesondere auch solche Aspekte aufgreifen, die über die Standardformate von Sendungen für das Massenpublikum hinausgehen oder solchen ein eigenes Gepräge geben.

Wegen der besonderen Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für die Meinungsbildung und damit auch für die Funktionsfähigkeit der Demokratie beschränkt sich, wie das Bundesverfassungsgericht erneut hervorhebt, sein Auftrag nicht auf eine Mindestversorgung oder auf ein Ausfüllen von Lücken und Nischen, die von privaten Anbietern nicht abgedeckt werden, sondern erfasst die volle Breite des klassischen Rundfunkauftrags, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung, neben Unterhaltung und Information eine kulturelle Verantwortung umfasst. Sein Programmangebot muss dabei auch für neue Publikumsinteressen oder neue Inhalte und Formen offenbleiben und darf auch technisch nicht auf einen bestimmten Entwicklungsstand beschränkt werden. Damit bestätigt das Bundesverfassungsgericht erneut die Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

An dieser Stelle sei eines in aller Deutlichkeit betont: Entscheidend ist und bleibt, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seinen erneut bestätigten demokratischen und kulturellen Auftrag entschlossen und überzeugend wahrnimmt; gerade der demokratische Auftrag ist für seine Legitimation zentral. Dies bedeutet etwa, dass er auch und gerade in seinen Hauptprogrammen über die bevorstehende Europawahl und deren Bedeutung umfassend informieren muss. Nur der umfassend informierte Bürger ist und bleibt, wie Paul Kirchhof es ausdrückt, demokratiefähig. Deshalb ist es begrüßenswert, dass das ZDF in seinem Hauptprogramm am 8. Mai um 20.15 Uhr ein „Live-Duell“ ausstrahlte, in dem die Spitzenkandidaten der Europawahl, Jean-Claude Juncker (EVP) und Martin Schulz (SPE), ihre Sichtweisen darlegen konnten. Auch das Erste hatte am 20. Mai mit der „Wahlarena“, in der von 21.00 bis 22.15 Uhr die beiden Spitzenkandidaten Schulz und Juncker von Bürgerinnen und Bürgern befragt wurden, ein vergleichbares Format im Programm. Mit dem demokratischen Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verträgt es sich weniger, dass ARD und ZDF am 15. Mai die TV‑Debatte zwischen allen europäischen Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten, in der diese sich einem europaweiten Publikum vorstellten und ihre politischen Positionen darlegten, nicht zumindest in einem ihrer Hauptprogramme sendeten, sondern nur im Programm des Ereignis- und Dokumentationskanals Phoenix übertragen haben (21.00 bis 22.30 Uhr).

III. Die binnenplurale Organisation

Ausgehend von dem besonderen Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hält es das Bundesverfassungsgericht für sachgerecht, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Form von öffentlich-rechtlichen Anstalten mit einer binnenpluralistischen Struktur zu organisieren. Bei einem solchen Modell wird der Einfluss der in Betracht kommenden Kräfte unter maßgeblicher Einbeziehung der Zivilgesellschaft intern im Rahmen von Kollegialorganen vermittelt. Um der Vielfaltsicherung gerecht zu werden, muss die Zusammensetzung der Kollegialorgane darauf ausgerichtet sein, Personen mit möglichst vielfältigen Perspektiven und Erfahrungshorizonten aus allen Bereichen des Gemeinwesens zusammenzuführen. Dabei hat der Gesetzgeber insbesondere darauf Bedacht zu nehmen, dass nicht vorrangig amtliche und sonstige Perspektiven und Sichtweisen, die für die staatlich-politische Willensbildung maßgeblich sind, abgebildet werden, sondern maßgeblich ein breites Band von Sichtweisen vielfältiger gesellschaftlicher Kräfte zum Tragen kommt. Der Senat hält auch daran fest, dass die Gremienmitglieder keine Vertreter von Partikularinteressen, sondern Sachwalter der Allgemeinheit sind.

IV. Vielfaltsicherung und Staatsferne

Der Entscheidung liegt ein bestimmtes Verständnis der Staatsferne und ihres Verhältnisses zur Vielfaltsicherung zugrunde. Dies kommt darin zum Ausdruck, dass zu den unterschiedlichen Sichtweisen, die in den Rundfunkgremien vertreten sein sollen, nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts auch diejenigen des Staates und der Parteien gehören. Damit bekennt sich der Senat dazu, dass es in den Rundfunkgremien neben staatsfernen Mitgliedern, also einer Gesellschaftsbank, auch staatliche und staatsnahe Mitglieder, also eine Staatsbank, geben darf und sogar soll. Die Stimmen der Gremienvertreter aus Bund, Ländern und Regierungen, von Gremienmitgliedern wie Oppositionsabgeordneten, Bürgermeistern und Landräten stehen für relevante Meinungen und Sachinformationen, gehören also zum breiten Band von Sichtweisen, das in den Gremien vertreten sein soll.

Auf der anderen Seite gilt es zu verhindern, dass der Rundfunk politisch instrumentalisiert wird. Daher muss der Anteil staatlicher und staatsnaher Vertreter in den Gremien begrenzt werden. Insoweit wird das Gebot der Staatsferne als Unterfall der Vielfaltsicherung verstanden und dem Konzept einer völligen oder auch nur weitgehenden Staatsfreiheit, wie es im Sondervotum von Verfassungsrichter Paulus zum Ausdruck kommt, auch begrifflich eine Absage erteilt. Dies hat weitere Konsequenzen. Da die Staatsferne einen Unterfall der Vielfaltsicherung darstellt, müssen auch die staatlichen und staatsnahen Vertreter die föderale und parteipolitische Bandbreite widerspiegeln. Auch darauf wird noch näher einzugehen sein.

V. Die einzelnen Vorgaben für die Gremienzusammensetzung

Auf dieser Grundlage entwickelt der Senat ein ganzes Bündel von Vorgaben, die den Gestaltungsspielraum, der dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des öffentlich rechtlichen Rundfunks grundsätzlich zukommt, begrenzen.

1. Die Drittelgrenze für staatliche und staatsnahe Mitglieder

In seiner Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht eine eindeutige numerische Obergrenze für die staatlichen und staatsnahen Vertreter festgelegt. Ihr Anteil darf in den Gremien Fernsehrat und Verwaltungsrat und in deren Ausschüssen ein Drittel auf keinen Fall übersteigen. Dies folgt nach Ansicht des Senats daraus, dass der Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in den Aufsichtsgremien der Rundfunkanstalten konsequent zu begrenzen ist. Dies bedeutet zunächst, dass die staatlichen und staatsnahen Mitglieder nicht in der Lage sein dürfen, als Gesamtheit Entscheidungen allein in den Gremien durchzusetzen oder zu blockieren. Hinreichend ausgeschlossen ist ein bestimmender Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder nur dann, wenn jedem staatlichen und staatsnahen Mitglied mindestens zwei staatsferne Mitglieder gegenüberstehen und somit der Anteil der staatlichen und staatsnahen Mitglieder ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht übersteigt.

Man mag durchaus darüber streiten, ob diese eindeutige zahlenmäßige Begrenzung eine verfassungsgerichtliche Eigenmächtigkeit darstellt. Dagegen spricht aber, dass sie eine zumindest plausible Festlegung bedeutet, die sich auch auf das landesverfassungsrechtliche bayerische Vorbild (Art. 111a Abs. 2 Satz 3 BayLV) stützen kann. Die eindeutige Drittelschwelle für alle Gremien hat zudem den großen Vorteil durchschlagender Klarheit und Rechtssicherheit. Für eine abweichende Gestaltung mit einer höheren Staatsquote für den Verwaltungsrat gibt es schließlich keine plausiblen Argumente.

2. Die Zurechnung zur Staatsbank

Um zu bestimmen, wer als staatliches und staatsnahes Mitglied anzusehen ist, muss nach überzeugender Auffassung des Senats eine funktionale Betrachtungsweise angelegt werden. Es kommt insoweit darauf an, ob es sich um eine Person handelt, die staatlich-politische Entscheidungsmacht innehat oder im Wettbewerb um ein hierauf gerichtetes öffentliches Amt oder Mandat steht und insoweit in besonderer Weise auf die Zustimmung einer breiteren Öffentlichkeit verwiesen ist.

Danach sind neben den Mitgliedern einer Regierung, politischen Beamten, Wahlbeamten in Leitungsfunktion, wie insbesondere Bürgermeister oder Landräte, und Personen, die als Vertreter der Kommunen in die Aufsichtsgremien bestellt werden, auch solche Mitglieder der Aufsichtsgremien als staatsnah einzustufen, die von politischen Parteien entsandt werden, da diese sich unweigerlich in staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen bewegen würden und in den demokratischen Wettbewerb um Amt und Mandat eingebunden seien. Dagegen zählen Personen, die von Hochschulen, aus der Richterschaft oder aus der funktionalen Selbstverwaltung wie etwa den Industrie- und Handelskammern in die Aufsichtsgremien entsandt werden, nach dieser Betrachtungsweise nicht zu den staatlichen oder staatsnahen Mitgliedern.

3. Die Staatsbank und das Vielfaltsgebot

Das Gericht betont, dass die Anforderungen an die Sicherung der Vielfalt auch die Auswahl der staatlichen und staatsnahen Mitglieder betrifft. Damit wird ein zur Verteidigung einer höheren Staatsquote vorgebrachtes Argument genau umgedreht. Die föderale und parteipolitische Brechung rechtfertigt es gerade nicht, dass der Anteil staatlicher und staatsnaher Vertreter beim ZDF erheblich über einem Drittel liegt. Vielmehr müssen die staatlichen und staatsnahen Vertreter, deren Gesamtanteil auf höchstens ein Drittel zu begrenzen ist, die föderale und parteipolitische Vielfalt widerspiegeln: Daraus folgt, dass gerade auch kleinere politische Strömungen bei der Besetzung der Staatsbank zu berücksichtigen sind. Gleichfalls hat der Gesetzgeber darauf zu achten, dass möglichst vielfältig weitere perspektivische Brechungen – etwa föderaler oder funktionaler Art – einbezogen werden.

Der Senat kommt bezogen auf den Fernsehrat und den Verwaltungsrat zu dem Ergebnis, dass in beiden Gremien die Obergrenze von einem Drittel deutlich überschritten ist.

4. Die Staatsferne und die Zusammensetzung der Gesellschaftsbank

Mit diesen Vorgaben für die Staatsbank begnügt sich das Bundesverfassungsgericht nicht: Vielmehr macht der Senat deutlich, dass im Übrigen, also im Hinblick auf die Gesellschaftsbank, die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien konsequent staatsfern auszugestalten ist. Weder bei der Auswahl noch bei der Bestellung staatsferner Mitglieder dürften Vertreter der Exekutive einen bestimmenden Einfluss haben. Auswahlfreiräume für die Exekutive im Rahmen der Bestellung sind daher auszuschließen. Soweit die Auswahl von Mitgliedern bestimmten gesellschaftlichen Gruppen überantwortet wird, darf deren Vorschlag nach Ansicht des Senats allenfalls in Ausnahmefällen bei Vorliegen besonderer rechtlicher Gründe zurückgewiesen werden.

Daher verstößt die Bestellung der in Paragraph 21 Abs. 1r des ZDF-Staatsvertrags genannten 16 Gremienmitglieder allein durch die Ministerpräsidenten gegen das Gebot der Staatsferne. Dagegen ist Paragraph 21 Abs. 3 und 6 des ZDF-Staatsvertrags – das Auswahlrecht der Ministerpräsidenten aus dem Dreiervorschlag der entsendenden Verbände und Organisationen – einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich. Diese Vorschrift ist so auszulegen, dass die Ministerpräsidenten grundsätzlich an die entsprechenden Vorschlagslisten gebunden sind und ein Abweichen nur möglich ist, wenn besondere rechtliche Gründe vorliegen.

Zudem muss das Gebot der Staatsferne durch persönliche Voraussetzungen, die für Mitglieder der Gesellschaftsbank gelten, abgesichert werden. Der Gesetzgeber ist zu diesem Zweck gehalten, Inkompatibilitätsregelungen zu schaffen, die sicherstellen, dass die als Mitglieder der Gesellschaftsbank in die Aufsichtsgremien berufenen Personen in einer hinreichenden Distanz zu staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen stehen. Unter diese Regelungen sind neben Regierungsmitgliedern, Parlamentariern, politischen Beamten oder Wahlbeamten in Leitungsfunktionen auch solche Personen zu fassen, die in herausgehobener Funktion für eine politische Partei Verantwortung tragen. Die konkrete Festlegung, wann eine Person eine herausgehobene Stellung in einer politischen Partei innehabe, obliegt zwar dem Gesetzgeber; das Bundesverfassungsgericht weist aber darauf hin, dass es denkbar ist, auf Ämter oberhalb der Kreis- oder Bezirksebene abzustellen.

5. Die Vielfaltsicherung und die Zusammensetzung der Gesellschaftsbank

Überdies müssten die Regelungen zur Auswahl und Bestellung der staatsfernen Mitglieder dem Ziel der Vielfaltsicherung Rechnung tragen. Einer Dominanz von Mehrheitsperspektiven und einer Versteinerung der Zusammensetzung der Gremien sei entgegenzuwirken. Das Gericht gibt zu bedenken, dass in den Aufsichtsgremien das Gemeinwesen nur unvollkommen und nicht wirklichkeitsgerecht abgebildet werden könnte, weshalb der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum für die Zusammensetzung der Gremien habe. Allerdings hat der Gesetzgeber nach den Vorgaben der Entscheidung der Gefahr, dass bei der Einräumung von gruppenbezogenen Entsenderechten das Benennungsrecht in der Regel auf den größten und bestetablierten Verband zuläuft, durch eine funktionsgerechte Ausgestaltung entgegenzutreten. Der Gesetzgeber muss eine Form der Dynamisierung vorsehen, die einer Versteinerung der Gremien entgegenwirkt. Von den Ländern wird einiger Einfallsreichtum und Phantasie aufzubringen sein, um insoweit zu sachgerechten Lösungen zu kommen.

6. Die Sicherung der Unabhängigkeit der Gremienmitglieder

Damit die Gremien ihre Aufgaben erfüllen können, ist es nach zutreffender Auffassung des Bundesverfassungsgerichts unabdingbar, den Gremienmitgliedern hinreichende persönliche Freiheit und Unabhängigkeit im Rahmen ihrer Aufgabenwahrung zuzusichern. Hierfür ist erforderlich, dass die Mitglieder hinsichtlich ihrer Aufgabenwahrnehmung in den Rundfunkanstalten weisungsfrei gestellt werden und nur aus wichtigem Grund abberufen werden dürfen. Auch diesen Anforderungen genügt der ZDF-Staatsvertrag nicht. Zwar sind die Gremienmitglieder nach Paragraph 21 Abs. 9 Satz 1 des ZDF-Staatsvertrags weisungsfrei, aber die Vertreter der Länder, des Bundes, der Parteien und der Religionsgemeinschaften könnten ohne Grund abberufen werden.

7. Das Transparenzgebot

Schließlich stellt der Senat ein Transparenzgebot auf, um eine praktisch wirksame Ausgestaltung der Aufsichtsgremien und eine Kontrolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die gesamte Gesellschaft zu gewährleisten. Mit der Forderung nach mehr Transparenz in den Gremien reagiert das Bundesverfassungsgericht aber auch auf die von ihm in der Entscheidung angesprochene Undurchsichtigkeit der Auswahl-, Gruppenbildungs- und Aushandlungsprozesse in den sogenannten Freundeskreisen. Die Transparenz verlangt, dass die Organisationsstrukturen, die Zusammensetzung der Gremien und Ausschüsse sowie die anstehenden Tagesordnungen ohne weiteres in Erfahrung gebracht werden können und dass zumindest dem Grundsatz nach die Sitzungsprotokolle zeitnah zugänglich sind oder sonst die Öffentlichkeit über Gegenstand und Ergebnisse der Beratungen in substanzieller Weise unterrichtet wird. Insoweit stellt der Senat fest, dass Regelungen, die für die Arbeit des Fernsehrats ein Mindestmaß an Transparenz festlegen, im ZDF-Staatsvertrag fehlen.

VI. Der Tenor der Entscheidung und ihre Folgen

Das Bundesverfassungsgericht hat die von ihm als verfassungswidrig eingestuften Vorschriften nicht für nichtig erklärt, sondern nur ihre Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz festgestellt. Diese Feststellung hat es mit der Anordnung verbunden, dass die Vorschriften bis zu einer Neuregelung übergangsweise weiter angewendet werden dürfen. Dies ist durchaus sachgerecht, weil die sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Normen dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde. Daher entspricht es der Rundfunkfreiheit eher, die Verfassungswidrigkeit für eine Übergangszeit hinzunehmen, als die Norm für nichtig zu erklären.

Allerdings gibt das Bundesverfassungsgericht den Ländern auf, eine Neuregelung, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht, bis spätestens zum 30. Juni 2015 zu schaffen. Diese Frist ist knapp bemessen. Zwar sieht das Gericht davon ab, Anordnungen für die Übergangszeit auf der Grundlage von Paragraph 35 BVerfGG zu erlassen; es weist jedoch unmissverständlich darauf hin, dass hierdurch eine gegebenenfalls erforderliche nachträgliche Vollstreckungsanordnung von Amts wegen nicht ausgeschlossen ist. Dieser ungewöhnliche Hinweis soll wohl verdeutlichen, dass eine Missachtung der Frist weitreichende Folgen haben kann.

Zudem hat die Entscheidung nicht nur zur Folge, dass weitreichende Änderungen beim ZDF-Staatsvertrag bis zum 30. Juni 2015 vorgenommen werden müssen. Vielmehr sind die Länder wegen der in Paragraph 31 Abs. 1 BVerfGG verankerten Bindungswirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen, die auch die tragenden Gründe umfasst, gehalten, die Vorschriften über die Zusammensetzung der Gremien in den ARD-Landesrundfunkanstalten und beim Deutschlandradio daraufhin zu überprüfen, ob sie diesen Vorgaben entsprechen. Wenn und soweit dies nicht der Fall ist, müssen sie die notwendigen Änderungen vornehmen. Schließlich spricht vieles dafür, dass diese Vorgaben auch für die Zusammensetzung der pluralistischen Gremien der zur Aufsicht über den privaten Rundfunk berufenen Landesmedienanstalten entsprechend gelten.

• Text aus Ausgabe Nr. 21/2014 der Funkkorrespondenz (heute: Medienkorrespondenz)

23.05.2014/MK

Print-Ausgabe 3-4/2021

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