Machtausübung

Wie der Parteienproporz in den öffentlich-rechtlichen Rundfunk kam

Von Dietrich Schwarzkopf
15.01.2010 •

Die immer wieder beklagten Eingriffe der Politik in den öffentlich-rechtlichen Rundfunk haben im vergangenen Jahr mit dem Fall Brender ein neues Beispiel erhalten. Wie der hessische Ministerpräsident Roland Koch (CDU) dafür sorgte, dass die Amtszeit von ZDF-Chefredakteur Nikolaus Brender nicht verlängert wurde, erzeugte Kritik und Empörung (vgl. u.a. FK-Hefte 10/09, 13/09, 42/09, 47/09, 48/09 und 49/09). Im folgenden FK-Artikel zeichnet Dietrich Schwarzkopf historisch nach, wie in Deutschland das System des parteipolitischen Proporzes in den öffentlich-rechtlichen Rundfunk einzog. Schwarzkopf hat dieses System auch selbst miterlebt, insbesondere als er Fernsehprogrammdirektor (1966 bis 1974) und Stellvertretender Intendant (1974 bis 1978) des Norddeutschen Rundfunks (NDR) war. Danach war er von 1978 bis 1992 für die ARD Programmdirektor Erstes Deutsches Fernsehen (mit Sitz in München) und von 1991 bis 1994 amtierte er als Vizepräsident des deutsch-französischen Kulturkanals Arte (Straßburg). Dietrich Schwarzkopf, 82, ist auch seit langem als Rundfunkhistoriker tätig („Rundfunkpolitik in Deutschland“, 2 Bände, dtv 1999). Er ist zudem seit 1992 und noch bis Herbst 2010 Vorsitzender der Historischen Kommission der ARD. FK

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Als Folge der Umstände, unter denen der Vertrag von ZDF-Chefredakteur Nikolaus Brender nicht verlängert wurde, ist, zumindest unter denjenigen, denen das sachgerechte Funktionieren des öffentlich-rechtlichen Rundfunks am Herzen liegt, Übereinstimmung darüber festzustellen, es müsse dafür gesorgt werden, dass sich Staat und politische Parteien nicht als Herren dieses Rundfunks aufführen können. Die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verlangt, dass keine Gruppe eine solche Vorherrschaft erlangt. Doch hier ging es nicht um die anderen Gruppen.

Parteieneinfluss und Parteienproporz werden nicht selten als identisch angesehen – zu Unrecht. Natürlich kann es einen vereinbarten Parteienproporz nur geben, wenn die beteiligten Parteien so viel Einfluss haben, dass sie in der Lage sind, ihn durchzusetzen. Parteieneinfluss, wie und wo er im öffentlich-rechtlichen Rundfunk in zu beanstandender Weise praktiziert wurde und wird, ist Machtausübung. Proporz ist Teilung der Macht unter den beteiligten Parteien, ist Ausdruck von Einsicht und Anerkennung, dass die eigene Macht zur Herrschaftsausübung nicht ausreicht.

Das ZDF als Gegengewicht zur linkslastigen ARD

Als Bundeskanzler Konrad Adenauer (CDU) Ende der 1950er/Anfang der 1960er Jahre sein formal privatrechtliches Bundes-Staatsfernsehen einführen wollte, dachte er gewiss nicht an Proporz-Zugeständnisse an die SPD bei den leitenden Positionen, sondern an ein Gegengewicht gegen das nach seiner Einschätzung zu linkslastige Programm der ARD. Doch nachdem das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil vom 28. Februar 1961 (1. Rundfunkurteil) Adenauer in seine Schranken verwiesen und entschieden hatte, der öffentlich-rechtliche Rundfunk sei nicht Sache des Bundes, sondern der Länder, konnte ein anderes bundesweites TV-Programm – das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) – nur durch einen Staatsvertrag aller Bundesländer, das heißt nur mit Zustimmung der sozialdemokratisch geführten Länder, zustande kommen.

Dazu nun war Machtteilung mit der SPD erforderlich, also Parteienproporz in den leitenden Positionen des Senders, aber mit einem Bonus, nämlich dem Intendantenposten, für die Unionsseite. Diese ZDF-Proporzformel – später wurden die Posten von Programmdirektor und Chefredakteur unter den Partnern getauscht – war geschmiedet worden, bevor der erste Intendant berufen wurde, der sie dann nur noch auszuführen hatte. Es war derjenige, den Adenauer bereits für sein vom Bundesverfassungsgericht verbotenes „Deutschland-Fernsehen“ ausgesucht hatte: Karl Holzamer. Die bis heute geltende Formel lautet:

• Intendant und Programmdirektor des ZDF – Union,

• Chefredakteur (im Direktorenrang) und Verwaltungsdirektor (Stellvertreter des Intendanten) – SPD.

Es wäre reizvoll, einmal genau zu untersuchen, ob und, wenn ja, wo und wann es in der ARD Landesrundfunkanstalten gab, die in den leitenden Positionen proporzfrei waren, und dies nicht, weil es gelungen wäre, den Proporz abzuwehren, sondern deshalb, weil die Vorherrschaft einer Partei (im Zweifel der langjährigen alleinigen oder Hauptre­gierungspartei des Sendegebiets) so groß und umfassend war, dass sich der Proporz erübrigte. Vermutungen scheinen nahezuliegen; es bedürfte aber der verlässlichen Konkretisierung.

Zunehmende Tendenzen zur Abhängigkeit öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten vom Staat und den herrschenden Parteien hatten nach der Übergabe dieser Anstalten in deutsche Hände sich zu entwickeln begonnen. Der seinerzeitige Intendant des Süddeutschen Rundfunks (SDR), der Rundfunkhistoriker Professor Hans Bausch, datierte in seinem Werk „Rundfunkpolitik nach 1945“ (Band 3 und 4 der fünf Bände „Rundfunk in Deutschland“) den deutschen „Kurswechsel“ hin zum „parteienstaatlichen Typ einer Rundfunkanstalt“ auf die Jahre 1950 bis 1956 und nannte als einschneidendste „Korrektur“ die Teilung des Nordwestdeutschen Rundfunks (NWDR) der britischen Zone in den Norddeutschen Rundfunk (NDR) und den Westdeutschen Rundfunk (WDR). Seinen Süddeutschen Rundfunk in Stuttgart bezeichnete Bausch als „extre­mes Gegenbeispiel“, dessen Gremien keine heimlichen Fraktio­nen und „Freundeskreise“ kennten. Die wechselnden Regierungskoalitionen in Baden-Württemberg seien ohne jeglichen Einfluss auf den SDR geblieben, „weil alle Organe auf die Unabhängigkeit vom Staat bedacht waren“.

Als Adolf Grimme Generaldirektor des NWDR wurde

Der NWDR wurde vornehmlich auf Drängen der nordrhein-westfä­lischen Landesregierung unter Ministerpräsident Karl Arnold (CDU) geteilt. Der Landespolitiker Arnold sah Nordrhein-Westfalen in den aus Hamburg geleiteten NWDR-Programmen (Radio und – ab 1952 auch – Fernsehen) zu wenig berücksichtigt, obwohl der NWDR in Köln ein eigenes Funkhaus unterhielt, dessen Mitarbeiter sich freilich für von Hamburg zurückgesetzt und beherrscht hielten. Der Unionsmann Arnold empfand die Hamburg-gesteuerten NWDR-Programme als zu linkslastig. Sogar ein Peter von Zahn galt damals im Einklang mit der Regierung Adenauer wegen einiger zu gewerkschaftsfreundlicher Kommentare als „zersetzend“. Karl Arnold hätte wohl gern in Köln ein katholisch-konservatives Gegenprogramm gesehen, wenn auch nicht zu konservativ, er gehörte schließlich zum Arbeitnehmerflügel der Union. Dass der WDR in Köln nach der Teilung in den Ruf geraten könnte, ein „Rotfunk“ zu sein, hatte Arnold gewiss nicht erwartet.

Zunächst aber galt es, solange der NWDR vor der Übergabe in deutsche Hände (1948) nicht geteilt war (das geschah 1955), den Einfluss Nordrhein-Westfalens und der CDU zu sichern. Das konnte nach Lage der Dinge nur in Proporzform geschehen. So kam bei der Berufung des niedersächsischen Kultusministers Adolf Grimme zum ersten deutschen Generaldirektor des NWDR ein klassischer Deal zustande, der zugleich die Elemente Regional-, Parteien- und Religionsproporz enthielt. Sein Urheber war Hugh Carlton Greene, der britischer Chef des NWDR gewesen war und dessen stets wiederholtes rundfunkpolitisches Credo die unabdingbare Unabhängigkeit des Rundfunks von Staat und Parteien war. Greene – der später Generaldirektor der BBC wurde (1960 bis 1969) – begründete nicht zuletzt damit seinen Ruf als Kämpfer für die Freiheit des deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

In einem, wie sein Biograf Michael Tracey feststellt, „eindeutig von Greene geschriebenen“ hausinternen BBC-Memorandum hieß es: „Vor der Ernennung Grimmes zum Generaldirektor habe ich mit Herrn Arnold, dem Ministerpräsidenten von Nordrhein-Westfalen, abgesprochen: Wenn er mit Grimmes Ernennung einverstanden ist, soll billigerweise der Vorsitzende des Verwaltungsrats ein CDU-Mitglied und Katholik sein. Natürlich ist Grimme SPD-Mann und Protestant: Diese Abmachung gilt seither als bindend.“

Eine Kartellvereinbarung unter politischen Gegnern

Verwaltungsratsvorsitzender wurde der CDU-Politiker Heinrich C. Raskop. Er galt als Arm und Sprachrohr von Bundeskanzler Adenauer im NWDR und er warf dem Sender vorwarf, ein „Instrument der Opposition“ zu sein. 1950 schied Raskop aus dem Verwaltungsrat aus, nachdem ihm NWDR-schädigendes Verhalten vorgeworfen worden war. Arnold ernannte ihn anschließend zu seinem „persönlichen Berater in allen Rundfunkfragen, die das Land Nordrhein-Westfalen betreffen“. Zwischen Adolf Grimme und Heinrich Raskop hatte es ständig Unstimmigkeiten gegeben.

Biograf Tracey schreibt Hugh Carlton Greene einen Teil der Verantwortung dafür zu, dass sich die Parteien im NWDR festsetzten und Greenes Grundprinzip de facto untergruben: „Historisch kann man den Kompromiss, zu dem sich Greene genötigt sah, als die Geburtsstunde der Führungsrolle der politischen Parteien im deutschen Rundfunk betrachten.“ Bei seiner Verabschiedung aus Hamburg proklamierte Greene erneut, „dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk staatlichen und parteipolitischen Zwängen so weit wie möglich entzogen sein muss“. Die Konzession „so weit wie möglich“ war dabei eine Einschränkung, die er früher vermieden hätte. Nach der Rede, so berichtete Greene, „knurrte mir Herr Brauer, der Bürgermeister von Hamburg, leise, aber unüberhörbar feindselig ins Ohr: ‘Sie werden Ihr Ziel nicht erreichen, Mister Greene. Sie werden es nicht erreichen.‘ “

Greene selbst gab zu: „Ich habe es tatsächlich nicht erreicht. Neue Gesetze traten in Kraft und verschafften den politischen Parteien eine dominierende Position. Immer öfter wurden Intendantenposten und andere leitende Stellungen nach parteipolitischen Rücksichten besetzt. In den Funkhäusern trat der Proporz die Herrschaft an.“ In den Augen der politischen Parteien war der Proporz eine Absicherung gegen eine Übermacht des Proporzpartners und zugleich politischen Gegners.

Zwar wurde auch argumentiert, es manifestiere sich in dem aus Parteien zusammengesetzten Parlament der Wille des Volkes und deshalb gebühre den Parteien Vorrang bei der Regelung öffentlicher Angelegenheiten, einschließlich der Rundfunkangelegenheiten, im Interesse der Wähler. Doch die Begründung, dieser Parteienproporz sei eine demokratiefreundliche Gemeinschaftsaktion der Parteien als Träger des Wählervertrauens, trat zurück hinter dem Ziel der Absicherung parteilicher Interessen durch Proporzbindung des Gegners. Bemerkenswerterweise sind nur Union und SPD Proporzpartner, für andere Parteien ist da kein Raum – eine Kartellvereinbarung unter politischen Gegnern. Für die FDP schienen eine Justiziarin beim WDR oder ein Programmdirektor bei der Auslandsrundfunkanstalt Deutsche Welle (DW) das höchste des Erreichbaren zu sein.

Die CDU sah sich von den 1950er Jahren an in Bezug auf den Rundfunk aus einer Reihe von Gründen benachteiligt, die durch vereinbarten und eingehaltenen Proporz zu korrigieren seien. Im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, vor allem beim WDR, beim NDR und zum Teil auch beim Hessischen Rundfunk (HR) habe sich eine „Linksfront“ etabliert, für deren  Entstehen es folgende Ursachen gebe:

• Die Antifaschismus-Interpretation linker und linksliberaler amerikanischer und Labour-freundlicher britischer Besatzungsoffiziere habe gesinnungsgleiche Kandidaten für den neuen deutschen Journalismus bevorzugt (junge deutsche Nachwuchsjournalisten dürften indessen kaum so ausgeprägte politische Vorstellungen mitgebracht haben).

• Im NWDR habe sich, so ein hausinternes Memorandum, eine „alte Garde“ etabliert, „zu der einige Intellektuelle mit starker Linksneigung gehören, ausgeprägte Individualisten, oft launisch, allergisch gegen jede Disziplinierung von oben“.

• Die SPD betrachte linke und linksliberale Journalisten als natürliche Verbündete und pflege sie entsprechend, auch indem sie sie als die wahren Unabhängigen vorstelle.

• Die SPD nutze den im Journalismus weitverbreiteten Hang zur Opposition für sich aus. Werde die SPD aber zur Regierungspartei, so erhalte sie sich diese journalistische Sympathie, indem sie sich als Opposition gegen die angeblich im Staat tatsächlich herrschenden Wirtschaftskreise ausgebe.

Die Konstruktion beim NDR

Die so gesehene Situation wollte die CDU zu ihren Gunsten ändern, indem sie auf Proporzberücksichtigung ihr angehören­der oder mit ihr sympathisierender Journalisten drängte. Das tat sie mit immer stärker werdendem Nachdruck, mit allen denkbaren Verfahren und in manchen Fällen durchaus auch rücksichtslos. Was sie damit an Erfolgen erreichte, wurde von den Sozialdemokraten ihrerseits mit rundfunkpolitischer Verschärfung beantwortet. Die SPD wollte sich dem Proporz nicht verweigern, der im Fall eines Machtwechsels in von ihr geführten Ländern ja auch ihr einen fortbestehenden Einfluss sichern konnte; sie betrieb aber zugleich eine personelle „Aufrüstung“. Bei den sozialdemokratischen Vertretern im NDR-Verwaltungsrat, der mit je vier CDU- und SPD-Vertretern besetzt war, bestand zum Beispiel der Eindruck, im NDR-Hörfunk mit CDU-Chefredakteuren sei der Unionseinfluss auf das Programm zu groß. Deshalb müsse im Fernsehen des NDR die sozialdemokratische Position verstärkt werden. Ein prominenter Journalist sollte dazu gewissermaßen als „Speerspitze“ dienen, was aber nicht so ganz gelang.

Im Jahr 1967 lobte der Hamburger Erste Bürgermeister Herbert Weichmann (SPD) bei einem Senatsempfang anlässlich einer ARD-Hauptversammlung die „durchaus nicht proporzge­schädigte Profiliertheit“ des NDR. Hans Bausch merkte dazu an: „Zehn Jahre später hätte solche Rede nur noch höhnisches Gelächter gefunden.“ 1975 vereinbarten die Parteien zum letzten Mal eine alle Spitzenpositionen des NDR umfassende Proporzregelung, welche die Funkhäuser in den damals drei Vertragsländern einbezog und von der sicher war, dass der nächste politische „Farbenwechsel“ in einem Vertragsland die Konstruktion zum Einsturz bringen musste. Der neue NDR-Staatsvertrag aus dem Jahr 1980 – nach dem Streit über die Kündigung des alten Vertrags durch Schleswig-Holstein und Niedersachsen – schaffte den Proporz als „organisierte Pluralität“ nicht ab. Beibehalten wurde auch zunächst die Proporzfunktion eines hauptamtlichen Stellvertretenden Inten­danten, der, entsprechend der Übung nach dem Staatsvertrag von 1955, nicht derselben Partei angehören sollte wie der Intendant – eine allein beim NDR anzutreffende Regelung. Bei der Wahl des gegenwärtigen NDR-Intendanten spielte Parteizugehörigkeit indessen keine Rolle mehr, und der Stellvertretende Intendant ist zugleich Direktor des Landesfunkhauses Niedersachsen.

Bei Proporzberufungen stand von Anfang an stets die besorgte Frage der „entsendenden“ Partei im Hintergrund, ob denn der Proporzschützling deren Erwartungen erfüllen werde. Hans Bausch, der CDU-Mitglied war, erklärte dazu kategorisch, die historische Gerechtigkeit gebiete es, „mit aller Deutlich­keit festzustellen, dass kein Intendant, Direktor oder Koordinator im Kreis seiner Kollegen anerkannt worden wäre, hätte er, offen oder versteckt, parteipolitische Ziele verfolgt“. Der sozialdemokratische NDR-Intendant Martin Neuffer bestritt im „ARD-Jahrbuch ‘75“ nicht, dass mit Intendantenberufungen, bei denen eine Mehrheit nur durch Übereinkunft politischer Gruppen zustande komme, personelle ’Proporzpakete‘ geschnürt würden. Ganz pragmatisch sei jedoch zu konstatieren, „dass die Gremien schließlich doch wohl ohne Ausnahme Intendanten gewählt und wiedergewählt haben, die ihre und der Rundfunkanstalten Autonomie bis zur Stunde höher ansetzen als andere ’Verpflichtungen’, welcher Art auch immer. Sie mögen bestimmte, mit der Wahl verbundene Erwartungen kraft ihrer Persönlichkeitsstruktur in gewissem Umfang erfüllen. Aber den Politfunktionär gibt es in diesem Kreis bisher nicht.“

Das ZDF ist nicht der Normalfall

Aber wenn Intendanten die Rundfunkautonomie so viel höher veranschlagten als ihre „Wahlkapitulationen“, weshalb gab es dann doch immer wieder Proporzdeals? Vielleicht genügte den Parteien die Erfüllung kraft der „Persönlichkeitsstruktur“ einzelner Intendanten.

Bei der ARD ist der Proporzstern inzwischen stark verblasst (vgl. FK-Heft Nr. 8/08). Es gab Intendantenberufungen ohne die Frage nach der Parteiorientierung und solche gegen den erklärten Willen von Länderregierungen des Sendegebiets. Dementsprechend waren sie frei von politischen Personalproporzpaketen, freilich keineswegs frei vom Regionalproporz, in Mehr-Länder-Anstalten wie bei Ein-Land-Anstalten mit zu berücksichtigenden Regionen. Das Verblassen oder Erlöschen des Parteienproporzes bei der ARD könnte auch darauf zurückzuführen sein, dass die Situation der Landesrundfunkanstalten nicht mehr im früheren Ausmaß die Machtverhältnisse im Staat widerspiegelt, sondern die Einschätzung der politischen Parteien in der Öffentlichkeit, die eine Vormachtstellung der Parteien nicht mehr ungefragt toleriert.

Die bisherige – und immer noch weiterbestehende – Proporzfixierung beim ZDF in Mainz ist nicht der Normalfall des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, sondern ein Relikt aus der Gründerzeit dieses Senders. Der frühere Bundesverfassungsrichter Helmut Klein hat in der „Frankfurter Allgemeinen Zeitung“ (Ausgabe vom 17.12.09) daran erinnert, dass das Programm des ZDF in vieler Hinsicht kritikwürdig sein mag, aber „eine einseitige parteipolitische Ausrichtung lässt sich ihm nicht vorwerfen“. Soll man das Proporzsystem des ZDF, weil es das Programm bisher nicht in die Einseitigkeit geführt hat, in Ruhe lassen, gewissermaßen als Vorführung eines Stück Museums der Rundfunkpolitik? Ganz gewiss nicht, denn diese Struktur lässt, wie sich mehrfach gezeigt hat, Missbrauch zu und enthält die „klare und gegenwärtige“ Gefahr der Wiederholung.

Text aus Heft Nr. 2/2010 der Funkkorrespondenz (heute: Medienkorrespondenz)

15.01.2010/MK