Bund und Länder kämpfen um Regulierung für Medienkonvergenz

Beim Symposium der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM) haben am 17. März Experten in Berlin darüber diskutiert, wie sich digitale Plattformen und sogenannte Intermediäre regulieren lassen. Es geht um Akteure, die in der Medienbranche durch das Vermitteln fremder Inhalte zunehmend an Bedeutung gewinnen. So machen etwa Gerätehersteller auf Smart-TV-Flachbildschirmen außer Fernsehprogrammen auch Online-Applikationen nutzbar. Im Internet vermitteln Google (über seine Suchmaschine und die Video-Plattform YouTube) und Facebook (Newsfeed) Inhalte Dritter. Hinzu kommen App-Stores und Nachrichtendienste wie Instant Articles (Facebook) oder der Smartphone-Service Accelerated Mobile Pages (Google). Der Rundfunkstaatsvertrag deckt mit seinen Regelungen für Zugang und Auffindbarkeit bislang nur Plattformen wie die von Kabelnetzbetreibern, Pay-TV-Programmen oder Live-Streaming-Plattformen wie Zattoo oder Magine ab. Das Symposium stand unter dem Titel „Neue Nadelöhre: Wer bestimmt unseren Zugang zu Medien?“.

Dorothee Bär (CSU), Parlamentarische Staatssekretärin im Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, betonte auf der Tagung, die Digitalisierung erfordere eine Weiterentwicklung der Medienordnung. Die Grenzen zwischen klassischen Medien und Online-Angeboten würden verschwimmen und das Internet sei eine „zentrale Schaltstelle für Medienkonvergenz“. Die Bund-Länder-Kommission für Medienkonvergenz soll im Juni dieses Jahres, wenn sich Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) mit den Regierungschefs der Länder trifft, erste Reformvorschläge vorlegen. Von der Kommission (vgl. MK 7/15 und 26/15) wurden unter anderen zwei Arbeitsgruppen für die Bereiche Plattformen und Intermediäre gebildet.

Google, YouTube, Facebook, Twitter

Die meisten Plattformen im offenen Internet seien bislang keinerlei Regulierung unterzogen, kritisierte Siegfried Schneider, Direktor der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien (BLM) in München und seit Januar DLM-Vorsitzender. Suchmaschinen, soziale Online-Netzwerke, App- oder User-Generated-Content-Plattformen aber würden meinungsrelevante Inhalte aggregieren, selektieren und präsentieren. „Damit erfüllen sie strukturell gleiche Funktionen wie Rundfunk-Plattformen“, folgerte Schneider. Die Gewichtungsstudie der Medienanstalten zur Relevanz der Medien belege, dass Intermediäre wie Google, YouTube, Facebook und Twitter die informierende Mediennutzung im Internet zunehmend bestimmten.

Thomas Fuchs, Direktor der Medienanstalt Hamburg/Schleswig-Holstein (MA-HSH) und Koordinator des Fachausschusses „Netze, Technik, Konvergenz“ der Medienanstalten, forderte, Benutzeroberflächen und Zugangsbedingungen von Plattformen müssten so beschaffen sein, dass kein Anbieter von Inhalten bevorzugt oder benachteiligt werden könne. Um Chancengleichheit zu erreichen und Diskriminierungen zu vermeiden, müssten außer Netzbetreibern auch Gerätehersteller die Systematik von Senderlisten und Sortierlogik offenlegen.

Chancengleichheit und Transparenz

Darüber hinaus, so Fuchs, müsse ein chancengleicher Zugang für Rundfunkangebote zu sämtlichen Plattformen sichergestellt werden: „Gleichartige Anbieter dürfen nicht ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandelt werden.“ Wenn Geräteanbieter eigene mediale Angebote für Smart-TV-Bildschirme erstellen würden, müssten Nutzer die Möglichkeit haben, sich dem vorgegebenen System von Apps und Sendervorgaben zu entziehen. Die Auffindbarkeit von Angeboten dürfe nicht von kommerziellen Interessen abhängen, bei denen Gerätehersteller eigene Inhalte oder solche von Partnern, die Geld dafür böten, bevorzugten, mahnte Fuchs. Deshalb müsse die Regulierung sämtliche Benutzeroberflächen und Empfehlungssysteme von Geräteherstellern und Anbietern erfassen, die Videoinhalte über Internetzugänge übermitteln (Over-the-top TV).

Der nordrhein-westfälische Medienstaatssekretär Marc Jan Eumann (SPD) teilte als einer der beiden Leiter der Arbeitsgruppe „Plattformregulierung“ der Bund-Länder-Kommission auf dem Berliner Symposium mit, dass sich die Rundfunkkommission der Bundesländer im Mai mit den Vorschlägen der Arbeitsgruppen beschäftigen werde. Grundsätzlich gehe es für den Bereich der Plattformregulierung vor allem um Chancengleichheit, Diskriminierungsfreiheit und Transparenz. Die Arbeitsgruppe habe bei der rechtlichen Anpassung des Plattformbegriffs weitgehend Einigkeit erzielen können. Bei Fragen der Zugangsregulierung und der Auffindbarkeit aber lägen die Ansichten von Bund und Ländern weiter auseinander. Der nordrhein-westfälische Medienstaatssekretär leitet die Arbeitsgruppe zusammen mit einem Vertreter des Bundeswirtschaftsministeriums.

„Atmende Regulierung“

Eumann sagte, es gehe darum, den gesetzlichen Rahmen der im Rundfunkstaatsvertrag bereits bestehenden Plattformregulierung so zu erweitern, dass neue Dienste dort „hineinwachsen“ könnten. Dabei müsse differenziert werden nach den herkömmlichen Plattformen und neuen Formen. Es gehe dabei sich um „inhaltlichen Plattformen“ (Aggregation von Inhalten ohne eigene technische Plattform) sowie um einen „erweiterten Plattformbegriff“ für alle Anbieter von Benutzeroberflächen oder elektronischen Programmführern (EPGs), die vorwiegend Zugang zu audiovisuellen Inhalten böten. Der neue Rechtsrahmen für konvergente Medien müsse in einem Staatsvertrag grundlegende Prinzipien festschreiben, die genügend Freiraum für eine Auslegung durch die Landesmedienanstalten ließen. Eumann wünschte sich eine „atmende Regulierung“, die (nach Beschwerden) auf eine Ex-post-Kontrolle setzen solle.

Während der Plattformbegriff von der Bund-Länder-Kommission stark an den Rundfunkbegriff gekoppelt wurde, sind Intermediäre aus Sicht der dafür zuständigen Arbeitsgruppe durch Aggregation, Selektion und Präsentation fremder Online-Inhalte gekennzeichnet. Für die Leitung der Arbeitsgruppe „Intermediäre“ sind Hamburg und die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien (BKM) zuständig. Auf der Agenda der Arbeitsgruppe steht die Regulierung für Suchmaschinen, soziale Online-Netzwerke, nutzergenerierte Inhalte oder App-Stores.

Intermediäre und Algorithmen

Die Grenzen zwischen Plattformen und Intermediären seien oft fließend, erklärte auf der DLM-Tagung Carsten Brosda, Medien-Bevollmächtigter des Hamburger Senats. Bei einem App-Store sei etwa die Frage, welche Anbieter dort zugelassen würden, eine Angelegenheit für Plattformregulierung, während die Frage der Auffindbarkeit die Regulierung von Intermediären betreffe. Die beiden Arbeitsgruppen der Bund-Länder-Kommission würden ihre Ergebnisse gerade für eine gemeinsame Stellungnahme von Bund und Ländern im Rahmen des Konsultationsprozesses der EU-Kommission über Online-Plattformen abstimmen, berichtete Jan Püschel, BKM-Gruppenleiter des Bereichs ‘Medien und Film; Internationales’.

Püschel schilderte, die Verhandlungen zwischen Bund und Ländern hätten beim Thema Transparenz schnell zu konkreten Vorschlägen geführt, da der Bereich außer einer medienrechtlichen Relevanz auch eine wettbewerbsrechtliche und eine verbraucherschutzrechtliche Relevanz habe. Deshalb werde der EU-Kommission vorgeschlagen, dass bei Suchmaschinen zwar nicht Algorithmen, aber deren zentrale Kriterien offengelegt werden müssten. Außerdem müsse transparent sein, ob von Intermediären bestimmte Inhalte aufgrund geschäftlicher Beziehungen bevorzugt würden oder ob Algorithmen weltanschaulichen, religiösen oder politischen Vorgaben folgten.

Püschel räumte ein, es gebe in den Arbeitsgruppen der Bund-Länder-Kommission immer wieder Punkte, wo Bund und Länder unterschiedliche Ansichten hätten. Brosda kritisierte, Vertretern des Bundeswirtschaftsministeriums fehle oft die Bereitschaft, Dinge zu regeln, die erst künftig relevant werden könnten. „Ich finde das nicht schlau“, sagte Brosda. Er kündigte an, die Länder würden künftig gegebenenfalls auch eigene medienpolitische Lösungen für Bereiche wie Intermediäre oder Medienkonzentrationsrecht schaffen.

09.04.2016 – mak/MK

Print-Ausgabe 25-26/2017

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