Oops, they did it again!

Zuerst die LMS und jetzt die KEF: Das Saarland und die Staatsferne des Rundfunks

Von Karl-Eberhard Hain
09.08.2020 •

Die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) soll laut dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag aus „16 unabhängigen Sachverständigen“ bestehen. Jedes Bundesland benennt dabei einen Vertreter. Berufen werden die Sachverständigen gemeinsam von den Ministerpräsidenten. Im Juni 2020 kam es zu einer Nachbesetzung des seit mehreren Monaten vakanten Platzes in der Kommission, der dem Saarland zusteht. Die saarländische CDU/SPD-Landesregierung mit Ministerpräsident Tobias Hans (CDU) an der Spitze benannte als neues KEF-Mitglied Ulli Meyer (CDU), Oberbürgermeister von St. Ingbert und früherer saarländischer Finanzstaatssekretär. Dem Vorschlag stimmten die Ministerpräsidenten zu. Dass nun ein aktiver Politiker der Sach­verständigenkommission angehört, die politikfrei besetzt werden soll, stößt auf deutliche Kritik (vgl. diese MK-Meldung). Im folgenden Beitrag für die MK legt der Verfassungs- und Medienrechtler Karl-Eberhard Hain dar, warum mit der Berufung von Ulli Meyer in die KEF gegen den Grundsatz der Staatsferne des Rundfunks verstoßen wird. Hain, Jg. 1960, ist seit 2008 Direktor des Instituts für Medienrecht und Kommunikationsrecht an der Universität zu Köln. Als Vertreter des Saarlandes war Hain von 2009 bis 2011 Mitglied der KEF. • MK

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Das Saarland hat – das lässt sich mittlerweile nicht mehr anders sagen – ein Problem mit der Staatsferne des Rundfunks. Nachdem im Januar 2020 die CDU-Landtagsabgeordnete Ruth Meyer unmittelbar vom saarländischen Landtag (!) in einem hochproblematischen Verfahren zur neuen Direktorin der Landesmedienanstalt Saarland (LMS) gewählt wurde (vgl. diesen MK-Artikel), gibt es nun einen weiteren fragwürdigen Vorgang: Ulli Meyer (CDU), Oberbürgermeister der Stadt St. Ingbert, wurde als Vertreter des Saarlandes für die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) benannt und von der Ministerpräsidentenkonferenz am 17. Juni 2020 in die Kommission berufen. Dies ist innerhalb eines kurzen Zeitraums bereits die zweite Personalie im Rundfunksektor, durch die das Saarland in Konflikt mit dem Grundsatz der Staatsferne des Rundfunks gerät. Durch die auf die Benennung hin erfolgende Berufung Meyers seitens der Regierungschefs aller Bundesländer haben auch diese der Staatsferne keinen guten Dienst erwiesen.

Nun ist Staatsferne kein rundfunkverfassungsrechtliches nice to have. Vielmehr bildet der Grundsatz funktionsadäquater Staatsferne des Rundfunks eine conditio sine qua non einer freiheitlichen Rundfunkordnung. Ohne die Staatsferne der Medien können diese ihre Funktion als public watchdog gerade auch gegenüber der Staatsgewalt nicht erfüllen. Augenfällig wird dies bei der Betrachtung der massiv gelenkten Staatsmedien autoritärer bis totalitärer Systeme. Aber auch subtilere Einflussnahmen auf die Medien wie etwa staats- und politiknahe Besetzungen von Posten in Aufsichtsgremien gefährden das Vielfaltsziel und die Kontrollfunktion der Medien, deren Erfüllung für Freiheit und Demokratie indes von essentieller Bedeutung ist. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht schon in seinem grundlegenden ersten Rundfunkurteil im Jahr 1961 und seitdem in ständiger Rechtsprechung den Grundsatz der Staatsferne betont (BVerfGE 12, 205, 262). Dem staatlichen Einfluss in Kontrollgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks setzte das Bundesverfassungsgericht dann in seinem Urteil zum ZDF-Staatsvertrag im Jahr 2014 deutliche Grenzen (BVerfGE 136, 9, 28 ff).

Was die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks anbelangt, die den Anstalten die Erfüllung ihres Funktionsauftrags ermöglichen muss, hat das Bundesverfassungsgericht bereits in seinem ersten diesbezüglichen Urteil unter Bezugnahme auf den Grundsatz der Staatsferne betont, jede politische Instrumentalisierung des Rundfunks sei auszuschließen. Dieser Schutz beziehe sich nicht nur auf die manifesten Gefahren unmittelbarer Lenkung oder Maßregelung des Rundfunks. Er umfasse vielmehr auch die subtileren Mittel indirekter Einwirkung, mit denen sich staatliche Organe Einfluss auf das Programm verschaffen oder Druck auf die im Rundfunk Tätigen ausüben könnten. Der Staat besitze solche Mittel – so das Bundesverfassungsgericht in seinem ersten Finanzierungsurteil von 1994 (BVerfGE 90, 60, 88) – auch im Zusammenhang mit der Rundfunkfinanzierung.

Eine Barriere, die einzureißen droht

Gerade wegen der Abhängigkeit der grundrechtlich den Rundfunkanstalten zugewiesenen Programmgestaltung von der staatlichen Finanzausstattung seien Finanzierungsentscheidungen, namentlich die Festsetzung der Rundfunkgebühr als vorrangiger Einnahmequelle der Rundfunkanstalten, ein besonders wirksames Mittel zur indirekten Einflussnahme auf die Erfüllung des Rundfunkauftrags und die Konkurrenzfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Auf Seiten der Rundfunkanstalten könne bereits eine drohende Verwendung dieses Mittels zu Anpassungen an vermutete oder erklärte Erwartungen der an der Gebührenentscheidung (nunmehr: Beitragsentscheidung) Beteiligten führen, die der publizistischen Freiheit abträglich wären (a.a.O., 93).

Eine zentrale Rolle bei der prozeduralen Sicherung gegen die vom Bundesverfassungsgericht treffend beschriebenen Gefahren spielt die Stufung des zur Festsetzung des Rundfunkbeitrags hinführenden Verfahrens in (1) Bedarfsanmeldung durch die Rundfunkanstalten, (2) fachliche Prüfung der Anmeldung auf Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie Empfehlung zur Beitragshöhe durch die KEF und (3) Festlegung der Beitragshöhe durch die Länder, die weitgehend an die Empfehlung der KEF gebunden sind. Dabei ist die Rolle der aus weisungsfrei gestellten Sachverständigen zusammenzusetzenden KEF entscheidend für die Abschirmung der Beitragsfestsetzung von dysfunktionalen politischen Einflüssen.

Die Aufgabe der KEF ist keine politische, sondern eine fachliche. Daher ist die Zusammensetzung der KEF aus fachlich Sachverständigen angezeigt (BVerfGE 90, 60, 103; 119, 181, 223). Wirken Vertreter des Staates und der Politik in der KEF mit, droht dadurch die Barriere, die das Bundesverfassungsgericht durch Einschaltung der KEF gerade als Sachverständigenkommission gegenüber Staat und Politik errichtet hat, eingerissen zu werden. Daher hat das Gericht die politikfreie Zusammensetzung der KEF angemahnt (BVerfGE 90, 60, 102).

Gemäß dem Finanzierungsurteil von 1994 gilt also der Grundsatz der Staatsferne rigoros: Die Zusammensetzung der KEF soll in Entsprechung zu ihrer fachlichen, nicht politischen Aufgabe politikfrei sein. Bei der Frage, wer nach diesen Vorgaben nicht Mitglied der KEF sein darf, kommt nun das ZDF-Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2014 ins Spiel. Dass dieses Urteil hier nicht einschlägig sei, weil es sich nur auf die Aufsichtsgremien der Rundfunkanstalten beziehe – wie am 8. Juli die Landesregierung von Rheinland-Pfalz, das Vorsitzland der Länder-Rundfunkkommission, gegenüber dem Deutschlandfunk erklärte –, kann nicht überzeugen.

Denn in diesem Urteil setzt sich das Gericht im Kontext des Grundsatzes der Staatsferne mit der Frage auseinander, welche Funktionsträger dem Staat bzw. der Politik zuzuordnen und prinzipiell dysfunktionale Einflussfaktoren sind. Die diesbezüglichen Passagen sind dementsprechend auch über die Frage der Besetzung von Anstaltsgremien hinaus relevant. Sie sind also auch heranzuziehen, wenn es darum geht, ob eine Berufung in einem dem Grundsatz der Staatsferne unterliegenden Bereich wie dem der KEF, die politikfrei zu sein hat, zulässig ist.

Gebot: Politikfreie Zusammensetzung der KEF

Das Gericht legt eine funktionale Betrachtungsweise zugrunde und rechnet eine Person zum staatlichen Bereich, „die staatlich-politische Entscheidungsmacht innehat oder im Wettbewerb um ein hierauf gerichtetes öffentliches Amt oder Mandat steht und insoweit in besonderer Weise auf die Zustimmung einer breiteren Öffentlichkeit verwiesen ist“. Dazu gehören „Wahlbeamte in Leitungsfunktion wie insbesondere Bürgermeister oder Landräte. Auch sie haben staatlich-politische Entscheidungsmacht und stehen unmittelbar im Spannungsfeld der miteinander konkurrierenden verschiedenen politischen Kräfte um die Erlangung und Erhaltung von Amt und Mandat“ (BVerfGE 136, 9, 40; Kursivierung vom Verfasser). Ulli Meyer als Oberbürgermeister von St. Ingbert ist also dem staatlichen Bereich zuzuordnen.

Damit entspricht seine Benennung und Berufung in die KEF nicht der verfassungsrechtlichen Vorgabe der politikfreien Zusammensetzung dieser Kommission. Nun ist darauf hingewiesen worden, dass die – im Übrigen vor dem ZDF-Urteil des Bundesverfassungsgerichts erlassene – einfach-rechtliche Inkompatibilitätsregelung im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (Paragraph 4 Abs. 3) die Berufung von Bürgermeistern nicht (ausdrücklich) ausschließt. Jedoch ist entweder diese Norm, wie von Dieter Dörr favorisiert (vgl. MK-Meldung), verfassungskonform im Sinne eines Ausschlusses auch von Bürgermeistern zu interpretieren, so dass die Berufung Meyers dagegen verstößt. Eine solche verfassungskonforme Interpretation ist möglich, wenn die Inkompatibilitätsbestimmung nicht abschließend regelt, dass genau und nur die genannten Funktionsträger von der Mitgliedschaft in der KEF ausgeschlossen sind.

Oder die Berufung beruht auf einer verfassungswidrigen Rechtsgrundlage und ist somit selbst verfassungswidrig. Die Billigung von Paragraph 4 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag durch das Bundesverfassungsgericht in seinem zweiten Finanzierungsurteil von 2007 (BVerfGE 119, 181, 225) ist wegen des später gesprochenen ZDF-Urteils nicht mehr maßgeblich.

Von diesen juristisch-dogmatischen Feinsinnigkeiten einmal abgesehen hätte es dem Saarland gut angestanden, darauf zu verzichten, Ulli Meyer für die KEF zu benennen, der vor seiner Wahl zum Oberbürgermeister von St. Ingbert bereits längere Zeit hohe Ämter im Bereich der saarländischen Landesregierung innehatte. Aber die notwendige Sensibilität im Hinblick auf den basalen verfassungsrechtlichen Grundsatz der Staatsferne hat das Saarland ja nicht zum ersten Mal vermissen lassen. Bedauerlicherweise haben die übrigen Bundesländer dem Saarland das durchgehen lassen.

09.08.2020/MK

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