Junk Law

Sechs Anmerkungen zum Netzwerkdurchsetzungsgesetz

Von Karl-Heinz Ladeur
14.08.2017 •

14.08.2017 • Am 30. Juni dieses Jahres verabschiedete der Deutsche Bundestag in Berlin das „Gesetz zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung in sozialen Netzwerken“, kurz: Netzwerkdurchsetzungsgesetz (abgekürzt: NetzDG). Den Bundesrat passierte das Gesetz am 7. Juli, in Kraft treten soll es am 1. Oktober 2017. Bundesjustizminister Heiko Maas (SPD) hatte den Entwurf für ein Netzwerkdurchsetzungsgesetz erst im Frühjahr 2017 vorgestellt. Der Gesetzgebungsprozess ging hier also außergewöhnlich schnell vonstatten. Kern des Gesetzes ist es, zu erreichen, dass Internet-Netzwerke wie Facebook Hass und Hetze („offenkundig strafbare Inhalte“) konsequenter löschen. Für den Fall, dass entsprechende Beiträge nicht rasch gelöscht werden, drohen Strafen bis zu 50 Mio Euro. Am NetzDG gab es von vielen Seiten Kritik, insbesondere wurde geäußert, dass es die Meinungsfreiheit einschränke, da die Internet-Konzerne wegen unklarer Regelungen im Gesetz künftig angesichts der möglichen hohen Geldstrafen sicherheitshalber auch Inhalte löschen könnten, die gar nicht rechtswidrig seien. Im folgenden Text für die MK erläutert Karl-Heinz Ladeur, warum er, obwohl er die Absicht des Gesetzes, Hass und Hetze im Netz zu begrenzen, sehr begrüßt, das NetzDG selbst für misslungen, ja, für ein „Junk Law“ hält. Karl-Heinz Ladeur ist emeritierter Professor für öffentliches Recht und Medienrecht an der Universität Hamburg. Er hat zusammen mit Prof. Tobias Gostomzyk von der Technischen Universität Dortmund für den Branchenverband Bitkom ein Gutachten zur Verfassungsmäßigkeit des NetzDG geschrieben. • MK

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1. Privatisierung der Rechtsdurchsetzung?

Das sogenannte Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG) ist ein völlig undurchdachtes Projekt, das an der Komplexität seines Gegenstandes scheitern wird. Die mit diesem Gesetz verfolgten Absichten sind durchaus zu loben. Insbesondere ist die dagegen erhobene Kritik verfehlt, die Rechtsprechung werde durch das Gesetz privatisiert. Es ist daran zu erinnern, dass die Provider auch vor der Verabschiedung des Gesetzes für Persönlichkeitsverletzungen im Wege der sogenannten Störerhaftung in Anspruch genommen werden konnten (und auch künftig weiter in Anspruch genommen werden können). Nur: Das ist aufwändig und teuer. Offenbar sind im Verhältnis zur Zahl der im Internet geschehenen Persönlichkeitsrechtsverletzungen nur wenige Betroffene bereit gewesen, ihre Rechte vor den Zivilgerichten durchzusetzen. Es hat sich in der Tat ein rechtsfreier Raum gebildet. Dies war und bleibt ein Problem, das jahrelang auch von der Netzgemeinde ignoriert worden ist. Alles sollten die Netzbenutzer selbst regeln können: Die Netzgemeinde schafft ihr eigenes Recht und setzt es auch durch. Dass dies nicht funktionieren würde, hätte man auch schon früher erkennen können.

2. Die Rechtsprechung zum Persönlichkeitsschutz ist Fallrecht

Das vorrangig verfolgte Ziel des NetzDG, rechtswidrige Inhalte möglichst schnell zu unterdrücken, ist fragwürdig. Was einmal in der Welt ist, kann man – das gilt auch für die Offline-Welt der klassischen Medien – faktisch nicht mehr ungeschehen machen. Auch in der Offline-Welt kann man vor Gericht im Allgemeinen selbst in offensichtlichen Fällen (auf wessen Sicht kommt es hier an?) nicht innerhalb von 24 Stunden eine einstweilige Verfügung erwirken. Primär muss es immer um die öffentliche Anerkennung gehen, dass jemand in seinem Persönlichkeitsrecht verletzt worden ist. Ob dies anzunehmen ist, wird nicht mehr am (früher) stabilen Maßstab der „Ehre“ entschieden, sondern an der fallorientierten Abwägung des nur als Rahmenrecht fungierenden Persönlichkeitsrechts mit der Meinungsfreiheit von Fall zu Fall bestimmt. Stabile, fallunabhängige Regeln gibt es dafür nicht (mehr). Deshalb bedarf es in einer pluralen Gesellschaft der Herausbildung eines Netzwerks von Fallentscheidungen, die unterschiedlichen, nämlich grundsätzlichen oder bestätigenden, konkretisierenden oder modifizierenden Charakter haben können. Dass sich die notwendigen Wertungen in einer offenen Gesellschaft mit sehr unterschiedlichen Wahrnehmungen in allgemeinen Regeln ausdrücken ließen, wird für das seit langem zerklüftete Feld der Öffentlichkeit nicht mehr angenommen. Alle Beteiligten können mit diesem neuen Fallrecht durchaus leben, weil sich bei der Vielzahl der möglichen Entscheidungen eben doch Fallgruppen als „Knoten“ bestimmen lassen, an die neue Fälle angeschlossen werden können. Im Internet ist es nun zur Herausbildung eines solchen Netzwerks von Fällen noch nicht gekommen. Es lässt sich auch nur teilweise an die in der Offline-Welt bestehende Rechtspraxis anknüpfen, da sich im Internet wiederum neue fragmentierte Öffentlichkeiten herausgebildet haben, in denen allerdings die Sitten verwildert sind, weil sich keine vergleichbare rechtliche und soziale Praxis der Unterscheidung des Sagbaren und des Unsagbaren entwickelt hat.

3. Regulierte Selbstregulierung ohne Spielraum für Regulierung und Selbstregulierung

Die Entscheidung, eine Komponente der regulierten Selbstregulierung in das NetzDG einzubeziehen, war richtig. Die Provider können laut dem Gesetz die Entscheidung über die Sperrung rechtswidriger Inhalte einer Einrichtung der Selbstkontrolle übertragen (soweit es sich nicht um offensichtliche Fälle handelt). Selbstregulierung ist gerade in den Bereichen, für die sich keine sicheren Orientierungsregeln voraussetzen lassen, besonders angebracht. Das heißt auch: Selbstregulierung braucht Spielräume. Das bedeutet wiederum nicht, dass man das Feld der Willkür der beteiligten Unternehmen überlassen muss. Es bedarf einer Kooperation von Staat und Privatunternehmen, die dem Experiment, um das es hier geht, eine Richtung geben kann, aber dies kann nur in einem Prozess erfolgen. An dieser Offenheit für das Experiment fehlt es dem Netzwerkdurchsetzungsgesetz in mehrfacher Hinsicht: Das Gesetz sieht gerade nicht vor, dass eine (regulierende) Verwaltungsbehörde in einem Kooperationsprozess situativ, problembezogen durch punktuelle Beanstandungen der Selbstregulierung Grenzen ziehen oder Richtungen vorgeben kann, sondern setzt stattdessen auf Bußgeldverfahren (mit Bußgeldern von bis zu 50 Mio Euro) bzw. auf die Androhung des Widerrufs der Anerkennung, soweit die Entscheidung durch eine verselbstständigte Einrichtung der Selbstkontrolle getroffen wird. Damit hat die zuständige Behörde, das Bundesamt für Justiz, nicht die Möglichkeit, flexibel und kooperativ durch einzelne Maßnahmen auf den Prozess der Herausbildung von Orientierungslinien durch die Selbstregulierung einzuwirken. Über diese Eingriffe könnte dann wieder vor Gericht gestritten werden. So könnte ein produktiver Prozess in Versuch-Irrtumsschritten zustande kommen.

Das Gesetz lässt stattdessen nur den Einsatz des scharfen, aber letztlich unbrauchbaren Schwerts des Bußgeldverfahrens bzw. des Widerrufs der Anerkennung einer Einrichtung der Selbstregulierung zu. Praktisch wird die Einleitung eines Bußgeldverfahrens auf größte Schwierigkeiten stoßen, weil die dafür verlangten „systemischen Mängel“ des Beschwerdemanagements des Providers oder der Einrichtung der Selbstregulierung erstens kaum nach stabilen Standards definiert werden können, sondern ihrerseits erst durch Ausprobieren definiert werden müssten, weil die Behörde zweitens gar keine Informationen über die Masse der Entscheidungen und die sich dabei herausbildenden Muster gewinnen kann. Was soll die Behörde aus einer aufwändigen, letztlich aber sinnlosen Berichterstattung, die den Providern auferlegt wird, eigentlich erfahren können? Was will die Aufsichtsbehörde daraus über wahrscheinlich Hundertausende von Fällen lernen? Wie stellt der Gesetzgeber sich die Regeln vor, die den Entscheidern von den Unternehmen vorgegeben werden könnten?

4. Regeln müssen gefunden, nicht vorausgesetzt werden

Das Problem ließe sich nur dann lösen, wenn es zur Herausbildung einer neuen Gesamtheit von Fällen käme, auf deren Grundlage Konflikte strukturiert und unterschieden werden könnten. Regeln lassen sich dafür im Vorhinein nicht aufstellen. Fallgruppen müssten durch Praxis gefunden werden (das schließt nicht aus, dass es auch einfach zu bewertende Fälle geben kann). Warum sollen aber zum Beispiel in einem Forum von Fußballfans die gleichen Bewertungsgesichtspunkte relevant werden wie in einer kultivierten politischen Debatte? Sollen begrenzte Freundeskreise mit zum Beispiel weniger als 10 Teilnehmern ebenso behandelt werden wie Foren mit 10.000 Nutzern? Müssen politisch radikale Foren den gleichen Debattenstil pflegen wie pluralistisch zusammengesetzte? Kann jemand aus dem einen Forum verwiesen und dann mit seinem Beitrag in einem anderen gehört werden? Ist zwischen Jugendlichen und Erwachsenen zu differenzieren? Müssen Minderheiten anders bewertet werden? Dies sind nur einige der internetspezifischen Fragen, die durch eine Praxis der „Zivilisierung“ der im Internet verwilderten Sitten beantwortet werden müssten. Die Regeln, wenn man überhaupt noch von Regeln über die Abgrenzung von Meinungsfreiheit und Persönlichkeitsrecht sprechen kann, können sich aber nur anhand von Fällen und Fallgruppen bilden.

Die Behörde müsste, wenn sie ein Bußgeldverfahren eröffnen will, dem Amtsgericht nicht einzelne Verstöße gegen die Sperrpflicht vorlegen; vielmehr müsste eine Fülle von Entscheidungen ausgewertet werden, damit überhaupt ein systemischer Mangel der Bewertungspraxis belegt werden könnte. Auch dieses Problem ist selbst wieder darauf zurückzuführen, dass es die Regeln, anhand derer die Kontrolle erfolgen könnte, gar nicht gibt! Die Kontrolle der Praxis der Provider durch die Verwaltungsbehörde kann gar nicht funktionieren. Andererseits können die Stärken der Selbstregulierung nicht entfaltet werden, die immer das Experimentieren mit unterschiedlichen Ansätzen und die flexible Reaktion auf die situative Herausbildung von Konstellationen voraussetzt. Dafür ist viel zu wenig Spielraum gelassen worden.

5. Die Provider könnten in jedem Beschwerdefall ohne Prüfung löschen

Die starke Restriktion des Experimentierspielraums bedeutet aber nicht, dass die Provider nicht durch ihre Unternehmensstrategie das ganze Gesetz unterlaufen könnten: Die Provider können sich die Sache sehr einfach machen, indem sie alles löschen, was beanstandet worden ist – das ist schon mehrfach gegen den Entwurf des Gesetzes eingewandt worden. Dafür brauchen sie nicht einmal einen einzigen Entscheider einzustellen, dies könnte eine Computersoftware unschwer erledigen. Das Netzwerkdurchsetzungsgesetz würde dieser Variante nicht entgegenstehen, denn dem Gesetz kommt es nur darauf an, dass rechtswidrige Inhalte gelöscht werden. Und das wäre mit der Software erledigt. Dass dabei auch rechtmäßige Inhalte gelöscht würden, hat der Entwurf zunächst überhaupt nicht berücksichtigt. Nun ist aber in der verabschiedeten Fassung des Gesetzes auch eine Beschwerdestelle vorgesehen, die allerdings nur in solchen Fällen tätig wird, sofern zuvor eine Einrichtung der Selbstregulierung tätig geworden ist. Wieso diese Differenzierung? Im Übrigen ist hier auch nicht bedacht worden, dass die Meinungsfreiheit der Nutzer nur dann gegen das Gesetz oder seine Anwendung vor der Beschwerdestelle in Anschlag gebracht werden kann, wenn die Provider selbst den Nutzern das Forum für politische Meinungsäußerung zur Verfügung stellen, was bisher der Fall war: Die Provider können aber ihre „Allgemeinen Geschäftsbedingungen“ verändern und dann vorsehen, dass alle Äußerungen gelöscht werden können, gegen die (berechtigt oder nicht) Beschwerde erhoben wird.

Dagegen hilft der Rekurs auf Artikel 5 Absatz 1 des Grundgesetzes (Meinungsfreiheit) nicht mehr: Die Provider müssen ihre Plattformen nicht für politische Diskussionen oder Kontroversen zur Verfügung stellen; es ist allein ihre eigene unternehmerische Entscheidung, ob sie dies wollen oder nicht. Auch das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) könnte eine solche Beschränkung, die die Provider selbst vornähmen, als Missbrauch im Fall der Marktbeherrschung eines Providers schon deshalb nicht verhindern, weil fraglich ist, ob es sich überhaupt um eine marktmäßige Leistung handelt und ob dies missbräuchlich wäre, wenn das Netzwerkdurchsetzungsgesetz selbst dem Persönlichkeitsschutz den Vorrang vor dem Schutz der Meinungsfreiheit einräumt. Überdies gibt es keinen stabilen Markt, anhand dessen sich Normalität und Abweichung bestimmen ließen.

6. Ein Fall von Junk Law

Regulierte Selbstregulierung ist nur als offener Prozess denkbar. Es müsste deshalb auch mehr Freiheit für die Bestimmung des Verfahrens geben. Es ist zum Beispiel nicht sinnvoll, unterschiedslos für alle Entscheidungen eine Begründungspflicht vorzugeben. Warum müssen andererseits geringfügige, wenn auch offensichtliche Persönlichkeitsverletzungen sofort bearbeitet werden? Auch im Verfahren vor den Zivilgerichten spielt das Gewicht der Verletzung im vorläufigen Rechtsschutz eine wichtige Rolle. Man hätte für (unstreitig) offensichtlich unbegründete Beschwerden an die Einführung einer Missbrauchsgebühr denken können. Nach der jetzt Gesetz gewordenen Regelung ist mit einer unstrukturierten Flut von Beschwerden zu rechnen, die jede Orientierungsbildung für die Beteiligten (einschließlich der Behörde) ausschließt. Die Anforderungen an die Qualität der Beschwerden bleiben unklar: Was bedeutet es, dass der Gegenstand der Beschwerde sich aus ihrem „Inhalt“ ergeben muss? Das Gesetz sieht auch im Hinblick auf das Verfahren keinen privat-öffentlichen Kooperationsprozess vor, innerhalb dessen eine Verwaltungsbehörde durch regulierende Beanstandungen Impulse für die Selbstregulierung des Verfahrens setzen könnte.

Wie die Unternehmen vorgehen werden, ist noch nicht bekannt. Vor allem ist noch unbekannt, ob es überhaupt zur Wahrnehmung der Variante der regulierten Selbstregulierung kommen wird. Die Zurückhaltung der Provider ist jedenfalls schon deutlich geworden. Sicher ist aber, dass das Gesetz nicht funktionieren wird. Insofern ist die sachwidrige und unsinnige amtliche Kurzbezeichnung „Netzwerkdurchsetzungsgesetz“ vielleicht doch ein vielsagender Lapsus linguae: Netzwerke lassen sich nicht durchsetzen, sie entfalten sich nach einer eigenen azentrischen Rationalität, der das Gesetz nicht gerecht werden kann. Deshalb das Urteil: Junk Law! Es handelt sich beim NetzDG um ein wichtiges und richtiges Gesetzesprojekt, das jedoch in seiner Durchführung den Herausforderungen der Regulierung der Netzwerkgesellschaft in keiner Weise gerecht wird. Es musste unbedingt noch vor der im September 2017 endenden Legislaturperiode durchgepaukt werden, obwohl es für den bevorstehenden Wahlkampf noch nicht gilt. Das Gesetz hätte im neuen Bundestag erneut eingebracht werden sollen und dann auch für die verschiedenen Varianten und Problemstellungen durchgespielt werden müssen, damit überhaupt seine Praktikabilität hätte abgeschätzt werden können.

14.08.2017/MK