Innovativ, aber kein Meilenstein

Landtagsanhörungen: Wie Wissenschaftler den Medienstaatsvertrag beurteilen

Von Volker Nünning
18.08.2020 •

Der Medienrechtler Dieter Dörr sieht in dem neuen Medienstaatsvertrag, der zur Zeit in den Landtagen beraten wird, einen wichtigen Schritt zur Regulierung des sich durch die Digitalisierung dramatisch verändernden Medienbereichs. Allerdings sei der neue Staatsvertrag „kein medienpolitischer Meilenstein, der zukunftsfähige Antworten auf alle Herausforderungen der digitalen Medienwelt gibt. Insbesondere liegt vor den Ländern noch die nicht leicht zu lösende Aufgabe, ein medienübergreifendes Vielfaltssicherungsrecht zu schaffen“, heißt in es in Dörrs Stellungnahme zum Medienstaatsvertrag. Das Papier wurde von den Landtagen in Nordrhein-Westfalen und Sachsen veröffentlicht, in denen es im Mai und im Juni Anhörungen mit Sachverständigen zum neuen Medienstaatsvertrag gab.

Als „innovative Antwort auf die Herausforderungen, die vom globalen Internet und den sozialen Medien für die nationalen Kommunikationsordnungen ausgehen“, bewertet das Institut für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM) der Universität Münster den Medienstaatsvertrag. Damit werde „ein Paradigmenwechsel im Kommunikationsrecht eingeleitet, der dem der Einführung des kommerziellen Rundfunks Mitte der 80er Jahre gleichkommt“. Um künftig eine effektivere Rechtsdurchsetzung zu gewährleisten, plädiert das ITM für Reformen bei den Landesmedienanstalten, die durch den neuen Staatsvertrag zusätzliche Aufsichtsfunktionen erhalten. Die ITM-Stellungnahme, die der Medienrechtler Bernd Holznagel zusammen mit Jan Christopher Kalbhenn und Sarah Hartmann verfasste, wurde dem NRW-Landtag in Düsseldorf vorgelegt.

Regulierung durch einen Staatsvertrag

Der neue Medienstaatsvertrag gilt künftig nicht mehr nur für Radio- und Fernsehsender und bestimmte Online-Angebote, sondern zusätzlich auch für Internet-Suchmaschinen, Streaming-Anbieter, Social-Media-, Videosharing- und Distributionsplattformen, Sprachassistenten und App-Stores. Durch den Staatsvertrag werden auch Vorgaben aus der im Herbst 2018 verabschiedeten ‘EU-Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste’ (AVMD) in nationales Recht umgesetzt. Die überarbeitete AVMD-Richtlinie hat das Ziel, vergleichbare Rechtsvorschriften für Fernsehsender, Video-on-Demand- und Streaming-Anbieter wie auch Online-Videoplattformen zu schaffen (vgl. MK-Meldung).

Nach langjährigen Beratungen unterzeichneten die Ministerpräsidenten der Bundesländer den Medienstaatsvertrag im April 2020 (vgl. diese MK-Meldung und Dokumentation in MK-Printausgabe Nr. 11/20). Hinsichtlich des neuen Staatsvertrags, der den derzeitigen Rundfunkstaatsvertrag ersetzen wird, äußerte die EU-Kommission in Brüssel zwar zu einzelnen Punkten Bedenken, erhob aber keine grundlegenden Einwände. Die Kommission musste prüfen, ob die geplanten Vorschriften mit den europäischen Vorgaben vereinbar sind. Vorgesehen ist, dass der Medienstaatsvertrag spätestens am 1. Januar 2021 in Kraft tritt. Dazu müssen nun noch alle 16 Landtage den Staatsvertrag verabschieden. Es ist zu erwarten, dass alle Parlamente grünes Licht geben werden.

Bislang haben sieben Landtage dem Medienstaatsvertrag zugestimmt. Als erstes Parlament verabschiedete am 18. Juni der brandenburgische Landtag den Staatsvertrag. Beschlossen wurde das Vertragswerk außerdem in den Parlamenten von Nordrhein-Westfalen (am 24. Juni), Baden-Württemberg (am 25. Juni), Bayern, Bremen (jeweils am 8. Juli), Sachsen (am 15. Juli) und Thüringen (am 17. Juli). In den übrigen neun Landtagen laufen die Beratungen noch.

Der Einfluss der Influencer

Der neue Medienstaatsvertrag gilt künftig für Medienplattformen und Benutzeroberflächen, worunter Kabel- und IPTV-Netze wie auch Smart-TV-Geräte und Online-Sprachassistenten fallen. Erfasst werden auch sogenannte Medienintermediäre, die in Deutschland pro Monat mehr als eine Million Nutzer haben und die im Netz „auch journalistisch-redaktionelle Angebote Dritter“ selektieren und zugänglich machen. Darunter fallen beispielsweise Suchmaschinen wie Google, Yahoo oder Videosharing- und Social-Media-Plattformen wie Facebook und Twitter. Dieter Dörr hält es allerdings für problematisch, dass nur solche Medienintermediäre erfasst werden, die „auch journalistisch-redaktionelle Angebote Dritter enthalten“. Außen vor blieben dabei etwa Influencer, die allein in Deutschland jeweils mehrere Millionen „Freunde“ bzw. „Follower“ hätten.

Es liege auf der Hand, so Dörr in seiner Stellungnahme, dass Botschaften von Influencern, seien sie werblicher, unterhaltender oder politischer Art, „einen hohen Einfluss auf ihre ‘Freunde’ bzw. ‘Follower’ ausüben und geeignet sind, deren Wertvorstellungen mit zu prägen“. Damit hätten Influencer schon wegen ihrer Follower-Zahlen bei der öffentlichen Meinungsbildung eine wichtige Rolle. Insoweit sei es „auch ohne Belang, ob sie ihre Beiträge journalistisch-redaktionell gestalten oder nicht“. Dörr, der an der Universität Mainz eine Senior-Forschungsprofessur innehat, verweist auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Das Gericht habe 2008 hervorgehoben, auch unterhaltende Beiträge könnten Realitätsbilder vermitteln, die sich auf Lebenseinstellungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster bezögen. Diese Rechtsauffassung bestätigte 2013 der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte. Vor diesem Gesamthintergrund müssen Dörr zufolge alle Medienintermediäre vom neuen Staatsvertrag erfasst werden.

Medienübergreifende Vielfaltssicherung

Außerdem fordert Dörr, „ein medienübergreifendes Vielfaltssicherungsrecht zu schaffen, das die Intermediäre einbezieht“. Nur so könne vorherrschende Meinungsmacht verhindert werden, die vor allem durch das Zusammenwirken verschiedener Massenmedien entstehen könne. In den Medienstaatsvertrag wurde das bisherige fernsehzentrierte Medienkonzentrationsrecht übernommen, das aber bei crossmedialen Zusammenschlüssen nicht greift.

Weil sich die Bundesländer in den vergangenen Jahren mehrfach nicht über ein neues Konzentrationsrecht einigen konnten, übernahmen sie einfach ohne Änderungen die bisherigen Bestimmungen in den neuen Medienstaatsvertrag. Eine Reform gelang hier bisher nicht, weil Bayern und Nordrhein-Westfalen immer wieder Standortinteressen für die Pro-Sieben-Sat-1-Gruppe (Unterföhring bei München) bzw. den Bertelsmann-Konzern (Gütersloh) und dessen RTL-Senderfamilie (Köln) geltend gemacht haben.

Auch Professor Rolf Schwartmann, Leiter der Forschungsstelle für Medienrecht an der Technischen Hochschule Köln, hält die Regelungen im Medienstaatsvertrag für unzureichend, um plurale Vielfalt im Netz zu gewährleisten. Die vorgesehenen Transparenzvorschriften und Diskriminierungsverbote könnten nur begrenzt ausgewogene Vielfalt erzeugen. Nötig sei es, wie vom Bundesverfassungsgericht vorgegeben, eine positive Medienordnung herzustellen, um eine plurale Vielfalt der Meinungen und Angebote zu gewährleisten. In seiner Stellungnahme für den NRW-Landtag (verfasst zusammen mit Robin L. Mühlenbeck) plädiert Schwartmann daher für zusätzliche Regelungen. Er bringt hier erneut ein „Zwei-Säulen-Modell“ ins Spiel. Technisch sollten „aus dem Datenpool eines jeden relevanten Dienstes“ jedem Online-Nutzer zwei voneinander unabhängige Versionen des jeweiligen Web-Angebots angezeigt werden. In der einen Säule gibt es, weitgehend frei von Regulierung, personalisierte Inhalte für den Nutzer („individuelle Vielfalt“). Die andere Säule zeigt „ein ausgewogenes Angebot, frei von Beeinflussung durch Werbung und vielfaltsschädlichen Drittinteressen“.

Reform der Landesmedienanstalten

Für die Kontrolle von Medienintermediären und Medienplattformen sind künftig die 14 Landesmedienanstalten zuständig. Deren Struktur halten Professor Bernd Holznagel und seine beiden Kollegen vom ITM indes nicht für geeignet, um die zusätzlichen Aufgaben bewerkstelligen zu können. Sie schreiben, soweit es um die „Vorgaben für Medien­intermediäre und Medienplattformen“ gehe, sollte hier eine gemeinsame Medienanstalt der Länder zuständig sein: „Der Aufbau einer Fachabteilung für Medienplattformen und -intermediäre ist ebenso angezeigt. Es werden Informatiker benötigt, die sich mit der Funktionsweise von Algorithmen auskennen. Ein Sachverständigengremium reicht nicht aus.“

Darüber hinaus plädiert das ITM für transparente und zügige Entscheidungsverfahren bei der Medienaufsicht. Vorbilder könnten die bei der Bundesnetzagentur und beim Bundeskartellamt bestehenden unabhängigen Beschlusskammern sein, die sich aus Juristen, Ökonomen und Technikern zusammensetzten. Die Entscheidungen dieser Beschlusskammern würden mit den jeweiligen Begründungen auch veröffentlicht, was bei den Landesmedienanstalten oft nicht der Fall sei. Da Entscheidungen der Medienanstalten in ihren neuen Aufsichtsbereichen zu vermehrten Rechtsstreitigkeiten führen dürften, schlägt das ITM vor, die gerichtliche Kontrolle bei einem Gericht zu bündeln. Dieses Gericht könne dann ebenfalls das hierfür benötigte Fachwissen aufbauen.

Wie das ITM tritt auch Professor Christoph Bieber für eine Reform der Aufsichtsstruktur bei den Landesmedienanstalten ein. Bieber, der am Center for Advanced Internet Studies (Bochum) den Forschungsinkubator leitet, spricht sich angesichts des neuen Medienstaatsvertrags für eine national organisierte Regulierungsstruktur aus, beispielsweise „durch Integration/Zusammenschluss der Landesmedienanstalten“. Eine nationale Regulierung sei aber um „eine wirksame europäische Kooperation“ zu ergänzen, um in der Aufsicht wirkungsvoll agieren zu können, heißt es in Biebers Stellungnahme für den NRW-Landtag.

18.08.2020/MK

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