In der Föderalismus-Falle

Der neue Jugendmedienschutz-Staatsvertrag ist in Kraft getreten

Von Joachim von Gottberg
03.11.2016 •

Als Teil des am 1. Oktober 2016 in Kraft getretenen neuen Rundfunkstaatsvertrags (vgl. MK-Meldung) ist auch ein novellierter Jugendmedienschutz-Staatsvertrag gültig geworden. Die Erarbeitung des neuen Jugendmedienschutz-Staatsvertrags gestaltete sich als enorm schwieriger Prozess, nachdem 2010 ein erster Novellierungsversuch nach teils massiver Kritik gescheitert war (vgl. FK-Heft Nr. 50-51/10). Im Kern ging es um die Anpassung des Jugendschutzes an die digitale mediale Entwicklung, das heißt insbesondere um die Frage, wie die entsprechenden Bestimmungen auch auf den Bereich des Internet angewandt werden könnten. Es ist nun gelungen, den Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, der seit September 2002 gültig war, zum ersten Mal zu novellieren. Was dabei herausgekommen ist, beschreibt im folgenden Beitrag für die MK Joachim von Gottberg, 63, seit 1994 Geschäftsführer der Freiwilligen Selbstkontrolle Fernsehen (FSF), mit einer Einschätzung aus seiner Position heraus (vgl. zum Thema Jugendmedienschutz-Staatsvertrag auch diese MK-Meldung und diesen MK-Artikel). • MK

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Der Weg war lang und holprig. Nachdem der erste Reformversuch des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (JMStV) im Jahr 2010 zwei Wochen vor dem geplanten Inkrafttreten am nordrhein-westfälischen Landtag gescheitert war, machte die Rundfunkpolitik um das Thema Jugendschutz erst einmal einen großen Bogen. Das Scheitern der JMStV-Novelle war nicht nur ein Desaster für den Jugendschutz und die ihn tragenden Institutionen, sondern auch für die Glaubwürdigkeit und Handlungsfähigkeit der für die Medienpolitik zuständigen Bundesländer.

Dass ein Staatsvertrag aufgrund von politischem Taktieren in letzter Sekunde scheitert, warf die Frage auf, ob die Länder angesichts ihrer völlig unterschiedlichen politischen Konstellationen noch in der Lage sind, Probleme zu lösen, die sie alle betreffen. Gerade in der Medienpolitik ist es angesichts der rasanten technischen Entwicklungen wichtig, schnell zu reagieren, um notwendige gesetzliche Anpassungen nicht zu verschlafen. Medienpolitiker kündigten zwar schnell eine kleinere Veränderungen beinhaltende Neuaufnahme der JMStV-Novellierung an, um die Handlungsfähigkeit der Länder unter Beweis zu stellen; tatsächlich aber dauerte es dann fast sechs Jahre, bis die jetzige Reform in Kraft trat.

Der Transfer in die Online-Welt

Bereits im 2010 abgelehnten Jugendmedienschutz-Staatsvertrag ging es vor allem um den Jugendschutz im Internet. Jugendschutzprogramme sollten das System der Altersklassifizierung ins Netz übertragen. Zwar bemühte sich die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM), Schadensbegrenzung zu betreiben, indem sie Jugendschutzprogramme nach Kriterien anerkannte, die in dem gescheiterten Entwurf vorgesehen waren; angesichts der unklaren gesetzlichen Verhältnisse war allerdings die Unsicherheit bei den Anbietern zu groß, um in die Selbstkennzeichnung ihrer Inhalte zu investieren. Jugendschutzprogramme funktionieren wie ein Filter: Je nachdem, wie von den Eltern am Computer eingestellt, lassen die Programme ausschließlich mit Altersfreigaben gekennzeichnete oder von seriösen Dritten als unbedenklich eingestufte Angebote durch.

Würden die Jugendschutzprogramme optimal funktionieren und bei den Eltern auf Akzeptanz stoßen, wären sie die einzige Chance, das klassische System des Jugendschutzes, beeinträchtigende Inhalte zu identifizieren und für die relevanten Altersgruppen zu sperren, auch auf die Online-Welt zu übertragen. Da allerdings niemand wusste, ob und wann ein neuer JMStV kommt und ob es darin noch Bestimmungen zu Jugendschutzprogrammen geben wird, wurden in der Praxis diese Programme technisch kaum weiterentwickelt und infolgedessen von den Eltern nicht installiert. Als Konsequenz sahen auch die Anbieter keinen Sinn darin, ihre Angebote aufwendig zu klassifizieren und technisch zu kennzeichnen.

Zudem entwickelte sich ein Streit zwischen den privaten und öffentlich-rechtlichen Sendern. Während die Privatsender begannen, ihre Inhalte für Jugendschutzprogramme zu kennzeichnen, hielten und halten ARD und ZDF solche Jugendschutzprogramme nicht für geeignet, um Jugendschutz zu gewährleisten. Die öffentlich-rechtlichen Sender stellen die Angebote in ihren Mediatheken stattdessen entsprechend zeitbeschränkt zur Verfügung, was das Gesetz alternativ zulässt. Zeitgrenzen seien eine sichere Maßnahme angesichts der schlechten Qualität von Jugendschutzprogrammen und der Tatsache, dass Eltern sie kaum nutzten, so die Begründung.

Der lange Weg zur kleinen Reform

Diese Argumentation von ARD und ZDF wäre zutreffend, wenn es im Internet ausschließlich Angebote aus den öffentlich-rechtlichen Mediatheken gäbe. Jugendschutzprogramme sollen jedoch eine umfassende Lösung für alle jugendbeeinträchtigenden Inhalte bieten – nicht gekennzeichnete werden nämlich für Kinder nicht angezeigt. Daher ist es wichtig, das System erst einmal möglichst breit zu etablieren, damit es von den Eltern genutzt wird und die Anbieter wiederum motiviert sind, ihre Angebote auch tatsächlich entsprechend zu prüfen und zu kennzeichnen. Außerdem führen Zeitbeschränkungen dazu, dass beispielsweise der „Tatort“ in der Mediathek der ARD nur zwischen 20.00 und 6.00 Uhr abzurufen ist. Der Vorteil der generellen zeitlichen Unabhängigkeit des Internets gegenüber dem linearen Fernsehen bleibt hier also auf der Strecke.

Nachdem man zuletzt fast schon glaubte, der Gesetzgeber habe das Thema Jugendschutz vergessen, wurden 2014 nicht nur die Länder aktiv, sondern auch der Bund. Doch es entstand zwischen beiden Seiten bald ein Streit darüber, wer wofür die aus dem Grundgesetz resultierenden Regelungskompetenzen hat. Die Väter der Verfassung sind noch von getrennten Vertriebswegen ausgegangen. Dass heute alle Inhalte über das Netz verfügbar sind, hat damals niemand ahnen können. Die Falle des Föderalismus ist nun: Ein einziges Gesetz zum Jugendschutz in allen Medien wäre zwar absolut sinnvoll, ist aber verfassungsrechtlich äußerst schwierig. Und so kommt es zu der geteilten Aufsicht der Obersten Landesjugendbehörden (OLJB) für Trägermedien (Kino, DVD, Computerspiele) und der KJM für elektronisch verbreitete Inhalte. Der Bund hatte die Idee, die gesetzlichen Grundlagen allein in einem Gesetz zu schaffen und den Ländern die Ausführung zu überlassen. Er kam aber über das Stadium eines Ideenpapiers nicht hinaus. Die Länder schafften es dagegen, nach drei Online-Anhörungen im Oktober 2015 einen Entwurf vorzulegen, der zwar allgemein nicht als der große Wurf angesehen wurde, allerdings nach Ansicht vieler Beteiligter in einigen Punkten einen Fortschritt darstellte. Ein Schwerpunkt der Reform war nach wie vor die Idee, die bereits existierenden Jugendschutzprogramme zu stärken.

Nach dem nun seit dem 1. Oktober 2016 geltenden Jugendmedienschutz-Staatsvertrag ist für die Anerkennung von Jugendschutzprogrammen nicht mehr die KJM zuständig, sondern diese Aufgabe fällt den Selbstkontrolleinrichtungen zu (Paragraph 11 JMStV). Aufgabe der KJM ist es künftig, zusammen mit den Selbstkontrollen Mindestkriterien für die Anerkennung festzulegen. Neu ist auch, dass die Jugendschutzprogramme nicht mehr für alle Internet-Angebote anwendbar sein müssen, sondern auf spezielle Angebotsarten zugeschnitten sein können. Die Selbstkontrollen haben die Aufgaben, die Funktionsfähigkeit der Jugendschutzprogramme regelmäßig zu überprüfen (mindestens alle drei Jahre) und Fehlfunktionen aufzuzeigen, damit diese beseitigt werden können. Neu ist, dass nach Paragraph 5 Abs. 1 JMStV die aus dem Jugendschutzgesetz bekannten Altersfreigaben (ab 6, ab 12, ab 16, ab 18 Jahren) nun auch für das Internet gelten. Zwar war während des Novellierungsverfahrens klar, dass es wohl kaum möglich sein wird, das in den traditionellen Medien geltende Jugendschutzsystem auf das Internet zu übertragen; auf der anderen Seite sprach aber der Bekanntheitsgrad der Altersfreigaben dafür, diese auch im Netz beizubehalten.

Gegenseitige Anerkennung von Prüfergebnissen

Verleger und Internet-Aktivisten kritisieren nun, dass Zeitungen und Zeitschriften, E-Books, Musik oder andere Audioangebote, die in der Offline-Welt keine Altersfreigaben benötigen, als Telemedium im Internet durch Jugendschutzprogramme nicht mehr frei verfügbar wären. Auch ungekennzeichnete Blogs oder für Kinder durchaus geeignete, aber nicht gekennzeichnete Inhalte würden den Jugendschutzprogrammen zum Opfer fallen. Wichtig ist hier, in Zukunft für offensichtlich nicht jugendschutzrelevante Inhalte eine möglichst umfangreiche Whitelist zu erstellen und die Aufnahme in diese Liste möglichst leicht zu gestalten.

Altersfreigaben, die von der Freiwilligen Selbstkontrolle der Filmwirtschaft (FSK) nach dem Jugendschutzgesetz (JuSchG) erteilt wurden, führen im Bereich des Fernsehens und des Internets zu Zeitbeschränkungen. Umgekehrt haben allerdings Freigaben der für das Fernsehen zuständigen Freiwilligen Selbstkontrolle Fernsehen (FSF) keine Auswirkungen auf die Altersfreigabe für die DVD gleichen Inhalts. Grund dafür ist, dass hier die gesetzlichen Bestimmungen aus einer Zeit stammen, in der Fernsehfilme im Kino oder auf DVD eine absolute Ausnahme waren. Die Folge sind nicht nur sinnlose Doppelprüfungen, schwerer wiegt die rechtliche Unsicherheit, wenn es zu unterschiedlichen Freigaben von FSK oder FSF kommt.

Hat die FSF beispielsweise eine Serie, möglicherweise unter Schnittauflagen, für 20.00 Uhr freigegeben und erscheint die Serie später auf DVD, müssen sämtliche Folgen noch einmal von der FSK entsprechend geprüft werden. Kommt die FSK bei einer einzigen Folge einer Serie zum Ergebnis „frei ab 16 Jahren“, dann muss die gesamte DVD, die in der Regel eine komplette Staffel enthält, mit „frei ab 16 Jahren“ gekennzeichnet werden, auch wenn die anderen Folgen ab 12 Jahren frei sind. Laut dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag gilt die Freigabe nach dem Jugendschutzgesetz (durchgeführt von der FSK) ohne Ausnahmen, also auch dann, wenn die FSF zu einem anderen Urteil gekommen ist. Das soll nun in Zukunft verhindert werden, indem FSF-Freigaben auch für DVDs gelten und eine Doppelprüfung entfällt. Denn wenn es sich um zwei verschiedene Prüfungsverfahren handelt, kommen – auch wenn dies relativ selten geschieht – immer mal wieder Einschätzungen vor, wobei es ungefähr gleich viele Fälle gibt, in denen die eine Institution strenger entscheidet als die andere.

Jugendbehörden blockieren untergesetzliche Kooperation

Da diese Doppelprüfungen teuer und unterschiedliche Freigaben für Anbieter und Nutzer nicht nachvollziehbar sind, gab es einen breiten Konsens darüber, dass die gegenseitige Anerkennung von Prüfergebnissen notwendig ist. Verschiedene Ideen, dies auf der untergesetzlichen Ebene zu regeln, wurden von den Obersten Landesjugendbehörden, die nach dem Jugendschutzgesetz die Aufsicht über die FSK führen, stets abgewehrt. Hintergrund war vermutlich, dass die OLJB die Vormachtstellung der FSK im Jugendschutzbereich bewahren wollten. Die vorgebrachten Argumente waren jedoch niemandem so recht nachvollziehbar, so dass die Länder bereits in dem gescheiterten JMStV-Entwurf von 2010 dazu eine gesetzliche Bestimmung dahingehend aufgenommen hatten, dass durch die KJM bestätigte FSF-Freigaben von den OLJB übernommen werden müssen. Auch damals unternahmen die OLJB alles, um dem vorgesehenen Verfahren möglichst viele Steine in den Weg zu legen. Dass die vorgesehene gesetzliche Bestimmung allerdings verfassungswidrig sein könnte, hat damals niemand behauptet.

In dem nun seit dem 1. Oktober geltenden Staatsvertrag findet sich eine vergleichbare Regelung (Paragraph 5 Abs. 2). Sie führt darüber hinaus ein praktisches Verfahren ein, dem zufolge die Bestätigung durch die KJM innerhalb von zwei Wochen erfolgen muss und durch einen Einzelprüfer durchgeführt werden kann (Paragraph 14 Abs. 6). Allerdings fühlen sich die Obersten Landesjugendbehörden an den Staatsvertrag nicht gebunden, sondern meinen, dass sie nach Bundesrecht tätig und demnach für die Einschätzung der Altersfreigaben zuständig seien. Und diese Zuständigkeit könne der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag der Länder nicht einschränken. Deshalb werde man diese Bestimmung nur dann anwenden, wenn das Jugendschutzgesetz um eine entsprechende Regelung ergänzt werde.

Der Bund hat reagiert und einen entsprechenden Entwurf formuliert, der nun aber noch in den Abstimmungen der Ressorts hängt und in dieser Legislaturperiode aller Wahrscheinlichkeit nach nicht mehr gesetzliche Kraft erlangen wird. Innerhalb der OLJB gibt es aber wohl auch unterschiedliche Sehweisen dazu, ob man angesichts dieser schwierigen juristischen Konstellation im Vorgriff auf eine Bundesregelung die Bestimmungen des JMStV umsetzen soll.

Wichtiger Fortschritt für die Selbstkontrollen

Jetzt ist zu hören, dass die Übernahme der FSF-Prüfergebnisse zwar erfolgen soll, aber nicht nach Paragraph 5 Abs. 2 JMStV, an den sich die OLJB nicht gebunden fühlen, sondern als Modellversuch nach dem Jugendschutzgesetz. Außerdem gilt die Übernahme nicht für Inhalte, die ab 16 oder ab 18 Jahren freigegeben sind. Es ist jedoch relativ schwer, den DVD-Anbietern deutlich zu machen, dass bei einigen Inhalten die Übernahme möglich ist, bei anderen hingegen nicht, obwohl im Gesetz, das sie – unbeachtet aller Kompetenzstreitereien zwischen Bund und Ländern – als Grundlage nehmen, eine generelle Übernahme für alle Altersstufen vorgeschrieben ist. Weder die FSF noch die KJM wollen die Weigerung der OLJB akzeptieren, die gesetzlichen Bestimmungen ohne erkennbaren Grund zu reduzieren. Am Ende wird es möglicherweise auf einen langwierigen Rechtsstreit über eine Regelung hinauslaufen, deren Sinn niemand ernsthaft bestreitet. Da stellt sich schon die Frage, ob die komplizierte Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern, in denen Landesbehörden auf ein Bundesgesetz warten und den Gesetzen ihrer eigenen Parlamente nicht folgen, in einer konvergenten Medienwelt nicht zur Handlungsunfähigkeit des Staates in Teilbereichen der Medienpolitik führt.

Im Folgenden seien weitere wichtige Änderungen des JMStV skizziert. Fernsehsender und Anbieter von Telemedien mit jugendschutzrelevanten Inhalten müssen einen Jugendschutzbeauftragten bereitstellen, der nach dem neuen Gesetz durch Bekanntgabe der elektronischen Kontaktaufnahmemöglichkeit für mögliche Beschwerdeführer leicht erreichbar sein muss (Paragraph 7 Abs. 1 letzter Satz). Eine Erleichterung für die Anbieter ist eine Klarstellung in Paragraph 10, der die Bewerbung von Medieninhalten betrifft. Die bisherige Regelung war missverständlich und von der KJM so ausgelegt worden, dass Filme mit Sendezeitbeschränkungen nur in der Zeit beworben werden durften, die für den Hauptfilm gelten. Nun ist klargestellt: Wenn die Werbung selbst unproblematisch ist, kann das Angebot zeitlich unbegrenzt beworben werden.

Selbstkontrolleinrichtungen müssen in Zukunft ihre Anerkennung nicht mehr alle vier Jahre neu beantragen. Im Gegenzug kann die KJM leichter aufsichtsrechtlich tätig werden, wenn die Selbstkontrollen ihren Aufgaben nicht im erforderlichen Umfang nachkommen. Nach Paragraph 19b JMStV kann die KJM jetzt innerhalb von drei Monaten eine durch Selbstkontrollen ausgesprochene Anerkennung von Jugendschutzprogrammen für unzulässig erklären, wenn bei der Anerkennung der Beurteilungsspielraum überschritten wurde.

Ein wichtiger Fortschritt für die Selbstkontrollen liegt in Paragraph 20 Abs. 3 Satz 2. Demnach muss die KJM nicht nur dem Anbieter, sondern auch der Selbstkontrolle aufsichtsrechtliche Maßnahmen mitteilen, wenn diese mit dem Fall beschäftigt war. Zuvor hatte die KJM ausschließlich mit dem Antragsteller kommuniziert, was dazu führte, dass die Selbstkontrolle nicht Teil des Verfahrens war und bei Entscheidungen, die sie selbst betraf, kein Klagerecht gegen die KJM hatte. Als letzte Neuerung wird in Paragraph 24 Abs. 1 Nr. 4 ein Bußgeld für denjenigen ausgeschlossen, der sein Angebot nach Paragraph 5 mit einer Altersfreigabe selbst kennzeichnet und dabei eine zu niedrige Altersstufe wählt. Ziel dieser Regelung ist es wohl, dass Bußgeldrisiko einer Selbstkennzeichnung zu reduzieren, um die Anbieter diesbezüglich nicht zu sehr abzuschrecken. Ein Bußgeld droht also nur bei Vorsatz.

03.11.2016/MK

Print-Ausgabe 19/2019

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