Im Framing-Modus

Wie ARD und ZDF bei der Debatte um die Rundfunkbeitragserhöhung agieren

Von Volker Nünning
18.02.2020 •

„Zahlen lügen nicht“ – so lautet ein Sprichwort. Doch so einfach ist es natürlich nicht. Es kommt vor allem darauf an, wie bei einem Thema Zahlen in den Kontext gesetzt werden. Und ob dabei auch tatsächlich die relevanten verfügbaren Zahlen genannt werden, um ein einigermaßen vollständiges Bild zu ermöglichen. Ein Unternehmen, das beispielsweise in komplexen Marktstrukturen agiert, kann seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit in der Öffentlichkeit positiver darstellen, als sie tatsächlich ist; etwa indem die Firma bestimmte Zahlen außen vor lässt oder die Zahlen in einem verzerrten Kontext präsentiert. Das Ziel dabei wäre jeweils, den Rahmen für die Deutung selbst vorzugeben, also Framing zu betreiben.

Sehr anfällig für Framing ist auch das Verfahren zur Festlegung der Höhe des Rundfunkbeitrags, für das die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) zuständig ist. Über den Rundfunkbeitrag, der aktuell 17,50 Euro pro Monat beträgt, werden die neun ARD-Landesrundfunkanstalten, das ZDF und das Deutschlandradio finanziert. Der Anteil der ARD am derzeitigen Rundfunkbeitrag beläuft sich auf 12,31 Euro; auf das ZDF entfallen 4,36 Euro und auf das Deutschlandradio 50 Cent. Aus den Beitragseinnahmen werden außerdem die Landesmedienanstalten (LMA) finanziert, die den Privatfunk beaufsichtigen. Die insgesamt 14 Medienbehörden erhalten aus den Beitragseinnahmen knapp zwei Prozent, was einem Anteil von derzeit 33 Cent entspricht.

Äußerst komplexes KEF-Verfahren

Das Verfahren zur Festlegung der Rundfunkbeitragshöhe ist äußerst komplex, es geht um sehr viele Zahlen und Berechnungen. Alle vier Jahre steht am Ende unter dem Strich ein Vorschlag der KEF für die künftige Beitragshöhe im neuen Vierjahreszeitraum. Diesem Vorschlag müssen die Ministerpräsidenten der Länder und die Landtage in der Folge zustimmen. Nur dann wird die neue Beitragshöhe gültig. Zum 1. Januar 2021 muss nun die Rundfunkbeitragshöhe für die dann beginnende nächste vierjährige Periode neu festgesetzt werden. Die KEF hat im November 2019 im Entwurf für ihren 22. Bericht vorgeschlagen, den Rundfunkbeitrag Anfang 2021 von bisher 17,50 Euro pro Monat um 86 Cent auf dann 18,36 Euro anzuheben (vgl. MK-Meldung). Am 20. Februar will die KEF ihren endgültigen Vorschlag zur künftigen Beitragshöhe veröffentlichen.

Seit mehreren Wochen legen nun Senderverantwortliche, vor allem aus der ARD, den Fokus auf diese 18,36 Euro und damit auf diese eine Zahl, um in öffentlichen Äußerungen die künftige Finanzausstattung der öffentlich-rechtlichen Sender in der neuen Vierjahresperiode (2021 bis 2024) als zu niedrig zu beschreiben. Das ist jedoch äußerst problematisch, weil die hinter der Beitragshöhe stehenden maßgeblichen Zahlen dann außen vor bleiben, etwa das von der KEF genehmigte Gesamtbudget für ARD, ZDF und Deutschlandradio, das von 2021 bis 2024 gegenüber der Vorperiode nach dem jetzigen Stand der Dinge um 1,8 Mrd Euro ansteigen soll. Ein Vergleich der vorgesehenen künftigen Beitragshöhe von 18,36 Euro mit der aktuellen ist zudem schwierig, da die derzeitige Beitragshöhe von 17,50 Euro durch insgesamt vier Sondereffekte verzerrt ist.

Zum ersten Sondereffekt. Am 1. Januar 2013 wurde der pro Wohnung zu zahlende Rundfunkbeitrag eingeführt und ersetzte die vorherige gerätebezogene Rundfunkgebühr. Diese Änderung des Finanzierungssystems der öffentlich-rechtlichen Sender sorgte dafür, dass die Einnahmen aus dem Rundfunkbeitrag in der Periode 2013 bis 2016 deutlich anstiegen (gegenüber den früheren Gebührenerträgen). Durch das neue Modell gab es wesentlich mehr Beitragszahler, da man sich nicht, wie beim alten System, einer Zahlung entziehen konnte. Mit anderen Worten: Die Zahl der „Schwarzseher“ konnte deutlich reduziert werden. Mehreinnahmen aus dem Rundfunkbeitrag in Höhe von 1,5 Mrd Euro durften die Sender nicht ausgeben, weil sie mit diesem Geld oberhalb des von der KEF genehmigten Budgets (für die Periode 2013 bis 2016) finanziert gewesen wären. Diese Zusatzeinnahmen mussten die Anstalten deshalb jeweils in einer gesonderten Rücklage anlegen, der sogenannten Beitragsrücklage I.

Seit 2017 fließt nun dieses Geld aus der Beitragsrücklage I in die Finanzierung der Sender in der aktuellen Vierjahresperiode mit ein. Durch diese Rücklagen, die Ende 2020 aufgebraucht sein werden, konnte der Rundfunkbeitrag in der aktuellen Periode stabil gehalten werden. Gäbe es die Beitragsrücklage I nicht, dann müsste der monatliche Rundfunkbeitrag um 85 Cent höher ausfallen (diesem monatlichen Cent-Betrag entsprechen umgerechnet die Rücklagengelder von 1,5 Mrd Euro). Doch das heißt nicht, dass der Rundfunkbeitrag heute bereits real bei 18,35 Euro (17,50 Euro plus 85 Cent) liegen würde – was mit einem zweiten Sondereffekt zu tun hat.

Die Bedeutung der Beitragsrücklagen I und II

In der laufenden Periode 2017 bis 2020 dürfen die Anstalten nach einer Entscheidung der KEF vom April 2016 nur die Einnahmen aus dem Rundfunkbeitrag verwenden, die einem Beitrag von 17,20 Euro entsprechen. Die Beitragserträge aus den übrigen 30 Cent müssen die Anstalten seither erneut in einer Rücklage anlegen, der Beitragsrücklage II. (Von den Einnahmen aus der Beitragshöhe von 17,20 Euro ist freilich noch der Anteil abzuziehen, der an die Landesmedienanstalten fließt.) Die damalige KEF-Entscheidung bedeutete also, dass die Rundfunkbeitragshöhe ab 2017 real bei 18,05 Euro liegt (17,20 Euro plus 85 Cent; einbezogen der LMA-Anteil). Auf 18,05 Euro hätte die Beitragshöhe ansteigen müssen, wenn es die Beitragsrücklage I nicht gegeben hätte. Im April 2016 hatte die KEF im Rahmen ihres 20. Berichts errechnet, dass die öffentlich-rechtlichen Sender von 2017 bis 2020, nicht zuletzt aufgrund der Verwendung der Gelder aus der Beitragsrücklage I, einen Überschuss erzielen werden, der eine Beitragssenkung von 30 Cent ermöglicht.

Die Ministerpräsidenten folgten der KEF indes nicht und beließen die Rundfunkbeitragshöhe bei monatlich 17,50 Euro (vgl. diese MK-Meldung und diese MK-Meldung). Die Länderchefs wollten, dass bei den Sendern für die Zeit nach 2020 ein finanzieller Puffer angelegt wird, um das Ziel „einer langfristigen Beitragsstabilität“ zu erreichen. Das Ziel, dass der Rundfunkbeitrag ab 2021 weiterhin 17,50 Euro beträgt, wird nun verfehlt – was aber auch nicht überraschend ist, sondern seit längerem praktisch feststand. Die Konsequenz der damaligen Entscheidung der Ministerpräsidenten jedenfalls lautete: Die Sender müssen im Zeitraum 2017 bis 2020 wieder eine Rücklage bilden, und zwar mit dem besagten 30-Cent-Anteil aus der Gesamtbeitragshöhe von 17,50 Euro.

Doch seit 2018 verwenden bereits mehrere Anstalten Gelder aus der Beitragsrücklage II, um damit die Verbreitung ihrer Programme über das Kabel zu finanzieren. Die Kosten dafür hatten alle ARD-Anstalten und das ZDF zuvor nicht mehr eingeplant. Im Frühjahr 2018 hatten sich ARD und ZDF aber mit den Netzbetreibern Vodafone und Unitymedia darauf geeinigt, wieder Gebühren für die Kabeleinspeisung ihrer Programme zu entrichten und auch Nachzahlungen für die Jahre ab 2013 zu leisten. Ende 2012 hatten die Anstalten es abgelehnt, weiter für die Kabeleinspeisung zu zahlen, weshalb die Netzbetreiber vor Gericht gezogen waren und dort später erwirkten, dass die Anstalten für die Kabeleinspeisung zahlen müssen.

Die Vertragsabschlüsse, die die ARD mit den beiden Kabelunternehmen geschlossen hat, moniert die KEF im Übrigen; sie bezweifelt die „Effizienz der Verhandlungen der ARD mit den Kabelnetzbetreibern“, heißt es in dem der MK vorliegenden Entwurf des 22. KEF-Berichts. Und weiter: Die Kosten für die Kabelverbreitung der ARD-Programme würden sich von 2017 bis 2024 auf 288,1 Mio Euro belaufen, darin enthalten seien auch „beträchtliche Nachzahlungen für die Jahre ab 2013“. Der Anteil der Kabelverbreitungskosten der ARD an ihren gesamten Programmverbreitungskosten (also inklusive Satellit, Terrestrik und Internet) beläuft sich demnach auf 17,1 Prozent. Beim ZDF läge der Anteil der Kabeleinspeisekosten im selben Zeitraum bei 6,1 Prozent, beim Deutschlandradio seien es 5,8 Prozent – beide Werte liegen also signifikant niedriger als bei der ARD.

Wie die KEF die Rundfunkbeitragshöhe berechnet

Dass inzwischen einzelne ARD-Anstalten Gelder aus der Beitragsrücklage II verwenden, um die Kabeleinspeisung ihrer Programme zu bezahlen, ist ein dritter Sondereffekt und beeinflusst ebenfalls die aktuelle reale Beitragshöhe, die somit höher als 18,05 Euro liegen müsste – allerdings gibt es hier inzwischen noch einen vierten Effekt, der die reale Beitragshöhe wiederum sinken lässt (worauf später noch eingegangen wird). Das alles zeigt: Die reale Rundfunkbeitragshöhe liegt derzeit niedriger als 18,35 Euro. Wie hoch sie aktuell real ist, lässt sich auch nur schwer konkret berechnen, was eben auch mit den einzubeziehenden Beitragsrücklagen I und II zu tun hat.

Diese Rücklagengelder bei den Sendern musste die KEF in den vergangenen Jahren bei der Berechnung des Rundfunkbeitrags bzw. bei dessen Überprüfung, ob er noch angemessen ist, also immer mitberücksichtigen. Bei der Ermittlung der Beitragshöhe geht die mit 16 Sachverständigen besetzte Kommission stets nach einem festgelegten Procedere vor: Sie prüft zunächst die Bedarfsanmeldungen von ARD, ZDF und Deutschlandradio, ob also die vorgebrachten Budgetkalkulationen in den verschiedenen Kostenbereichen (wie Programm, Programmverbreitung, Personal, Investitionen) und die dabei angesetzten Teuerungsraten angemessen sind (Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit). Die KEF nimmt anhand bestimmter Parameter in den einzelnen von ihr zu untersuchenden Segmenten Änderungen zu Gunsten bzw. zu Lasten der Sender vor oder akzeptiert die Bedarfsanmeldung für den jeweiligen Bereich.

Die von der KEF ausgesprochenen Kürzungen bei den Senderbudgets, bezogen auf einen Vierjahreszeitraum, sind mithin Beträge in signifikanter Höhe, also höhere dreistellige Millionenbeträge, manchmal liegen sie auch oberhalb einer Milliarde Euro (zur Veranschaulichung: Kürzungen beispielsweise von 700 Mio Euro bei den von den Sendern angemeldeten Gesamtausgaben in einer Vierjahresperiode entsprechen aktuell rund 40 Cent an monatlichem Rundfunkbeitrag). Aus ihren Prüfungen ermittelt die KEF schließlich jeweils die Vierjahresbudgets für die ARD insgesamt, für das ZDF und für das Deutschlandradio. Das daraus resultierende Gesamtbudget ist nach Auffassung der KEF notwendig, damit die Sender bedarfsgerecht finanziert sind und ihren Auftrag erfüllen können. Und dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk eine wichtige gesellschaftliche Bedeutung hat und insofern seinen Auftrag adäquat erfüllen können muss, steht gerade auch in den aktuellen Umbruchszeiten außer Frage.

Um dann die Rundfunkbeitragshöhe für die neue Periode zu berechnen, zieht die KEF von diesem genehmigten Gesamtbudget die von ihr erwarteten Erträge der Sender unter anderem aus den Bereichen Werbung, Sponsoring und Merchandising ab. Abgezogen werden außerdem Zinseinnahmen, Rücklagengelder und sogenannte Eigenmittel. Bei Letzteren handelt es sich um Gelder, die die Anstalten in der Vorperiode nicht verwendet haben, weil sie beispielsweise im Programm- oder Personalbereich eingespart oder bestimmte Investitionen nicht getätigt bzw. verschoben haben. Die KEF stellt regelmäßig höhere Eigenmittel bei den Anstalten fest, als diese in ihren Anmeldungen ausgewiesen haben. Diese Eigenmittel muss die KEF gemäß den Vorgaben des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags entsprechend berücksichtigen.

Der nach Abzug der genannten Positionen verbleibende Betrag vom genehmigten Gesamtbudget muss dann aus den Einnahmen des Rundfunkbeitrags gedeckt werden. Wie hoch die Beitragshöhe ausfallen muss, um diesen Betrag aufzubringen, hängt von zwei Faktoren ab: der Anzahl der beitragspflichtigen Wohnungen der Bürger und den Zahlungsverpflichtungen der Wirtschaft und Kommunen (dieser sogenannte nicht-private Bereich wird ebenfalls zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks herangezogen).

Seltsame Informationspolitik der Sender

Für beide Segmente setzt die KEF Zahlenwerte fest, die zuweilen auch von den Einschätzungen der Anstalten abweichen. Die KEF erwartet nun für den neuen Vierjahreszeitraum ab 2021 eine stärker steigende Anzahl von beitragspflichtigen Wohnungen als die Sender. Eine solche Prognose der KEF hat zur Folge, dass die künftige Beitragshöhe niedriger bleiben kann, um die erforderlichen Einnahmen aus dem Rundfunkbeitrag zu erzielen. Umgekehrt würde eine erwartete sinkende Zahl der Wohnungen bedeuten, dass die Beitragshöhe höher ausfallen müsste, um den notwendigen Geldbetrag einzunehmen. Aktuell geht die KEF nach MK-Informationen davon aus, dass durch monatlich einen Euro Rundfunkbeitrag 453 Mio Euro pro Jahr bzw. rund 1,8 Mrd Euro in einer Vierjahresperiode eingenommen werden. Gegenüber dem NDR-Medienmagazin „Zapp“ erklärte im Januar der KEF-Vorsitzende Heinz Fischer-Heidlberger, die KEF habe „immer gute Prognosefähigkeit bewiesen“.

Dass nun Intendanten und weitere Führungskräfte aus dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der Debatte um die Rundfunkbeitragshöhe ab 2021 auch über öffentliche Stellungnahmen versuchen, so viel Budget wie möglich für ihre jeweilige Sendeanstalt in den Beratungen mit der KEF herauszuholen, ist an sich verständlich und nicht unbedingt verwunderlich. Es ist allerdings schon einigermaßen seltsam, dass die Senderverantwortlichen in ihren Aussagen bestimmte Aspekte bei der Festlegung des Rundfunkbeitrags durch die KEF einfach außen vor lassen. Es drängt sich geradezu der Eindruck auf, dass die Senderchefs bei ihrer Informationspolitik in den Framing-Modus übergegangen sind, um die Politik wie auch die öffentliche Debatte in ihrem Sinne zu beeinflussen – und das schon vor längerer Zeit. Dahinter steckt offenbar die Absicht, deutlich zu machen, dass die Sender in der bevorstehenden neuen Beitragsperiode unterfinanziert wären, falls die Rundfunkbeitragserhöhung nicht stärker ausfällt, als bisher vorgesehen.

Die Aussagen der Hierarchen betreffen im Kern drei Punkte. Erstens erklären sie regelmäßig, der Rundfunkbeitrag sei seit 2009 nicht mehr gestiegen, weshalb ab 2021 wegen gestiegener Preise eine Erhöhung nötig sei. Entsprechend äußern sich seit 2018 beispielsweise BR-Intendant Ulrich Wilhelm als damaliger ARD-Vorsitzender, ARD-Generalsekretärin Susanne Pfab, ZDF-Intendant Thomas Bellut und Deutschlandradio-Intendant Stefan Raue. Zweitens heißt es, vor allem aus der ARD und dem ZDF, die Rundfunkbeitragshöhe läge heute real bereits bei dem schon angesprochenen Betrag von 18,35 Euro – weshalb dies die Basis sein müsse, wenn es um die weitere Finanzierung ab 2021 gehe. Drittens gebe es vor diesem Hintergrund, so äußern es insbesondere Spitzenvertreter der ARD, durch die von der KEF vorgeschlagene Anhebung der Rundfunkbeitragshöhe ab 2021 auf 18,36 Euro nur ein minimales Plus von einem Cent.

Bei diesen drei Grundaussagen wird allerdings, um es in abgewandelter Anlehnung an den Senderslogan des von ARD und ZDF gemeinsam betriebenen Spartenkanals Phoenix zu sagen, gerade nicht ‘das ganze Bild’ gezeigt – vielmehr wird der eigentliche Sachverhalt verkürzt, ja sogar irreführend und falsch dargestellt. Zum ersten Punkt: Es ist richtig, dass seit 2009 der Rundfunkbeitrag bzw. die Rundfunkgebühr nicht mehr gestiegen ist. Zum 1. April 2015 wurde die Beitragshöhe von monatlich 17,98 Euro sogar auf 17,50 Euro verringert. Die Absenkung wurde aufgrund der hohen Mehrerträge durch die Einführung des Rundfunkbeitrags möglich, was, wie schon erwähnt, in der Folge trotzdem noch zu Zusatzeinnahmen von insgesamt 1,5 Mrd Euro in der Periode von 2013 bis 2016 führte (Beitragsrücklage I).

„Infobriefe“ der ARD‑Generalsekretärin

Dass ab 2021 eine Erhöhung des Rundfunkbeitrags nötig sein würde, war seit längerem klar, weil sich die zaudernden Bundesländer im Rahmen ihrer vor vier Jahren begonnenen Debatte nicht über eine Reform von Auftrag und Struktur des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einigen konnten. Grundlegende Änderungen der Kostenstrukturen blieben aus, die entscheidend geprägt sind von der Anzahl der von den Ländern staatsvertraglich beauftragten linearen Programme. Die Folge: Die Gelder, die seit 2017 aus der Beitragsrücklage I zur Finanzierung der Anstalten miteinfließen, müssen, wenn sie Ende 2020 aufgebraucht sind, anschließend regulär über einen dann höheren Rundfunkbeitrag eingenommen werden, um die öffentlich-rechtlichen Sender (und deren größtenteils unveränderte Grundstrukturen) zu finanzieren.

Im Jahr 2018 begannen die Senderchefs der Anstalten damit, öffentlich darauf zu verweisen, dass der Rundfunkbeitrag seit 2009 nicht mehr angehoben worden und daher wegen der gestiegenen Teuerung ab 2021 eine Erhöhung nötig sei. Mit einer solchen Darstellung suggerieren die Intendanten zugleich (freilich ohne es laut zu sagen), dass die öffentlich-rechtlichen Sender seit vielen Jahren keinen Ausgleich für die Teuerung mehr erhalten hätten – und auch sonst keine Budgeterhöhung. Beides stimmt jedoch nicht. Die KEF berücksichtigt, wenn sie die Budgets für die öffentlich-rechtlichen Sender ermittelt, immer auch auf den jeweiligen Bereich abgestimmte Teuerungsraten. Für den Programmbereich beispielsweise wird eine Steigerungsrate eingesetzt, die sich aus dem sogenannten BIP-Deflator und einem rundfunkspezifischen Teuerungsanteil zusammensetzt. Letzterer wird von der KEF gemeinsam mit den Anstalten ermittelt.

Dagegen erweckt ARD-Generalsekretärin Pfab in ihren quartalsweise verschickten „Infobriefen“ regelmäßig den Eindruck, dass die KEF bei ihren Berechnungen zur Ermittlung der Rundfunkbeitragshöhe die rundfunkspezifische Teuerungsrate nicht im Blick habe. Im Internet-Angebot der ARD heißt es seit dem 9. Januar 2019 in einem als „Klarstellung“ bezeichneten Text zu den „Gehaltsstrukturen der ARD“ sogar: „Seit vielen Jahren bekommt die ARD die allgemeine Teuerung nicht ausgeglichen. Der monatliche Rundfunkbeitrag ist seit 2009 stabil geblieben; 2015 wurde er sogar abgesenkt. In allen ARD-Anstalten muss deshalb schon seit Langem ein rigider Sparkurs gefahren werden.“ Diese Passage des Textes ließe sich besser als „Falschdarstellung“ betiteln.

Eigenmittel der ARD senken die reale Beitragshöhe

Obwohl die Beitrags- bzw. Gebührenhöhe seit 2009 nicht angestiegen ist, haben die Anstalten ihr Gesamtbudget seitdem auch deshalb stetig erhöhen können, weil die KEF den Sendern in bestimmten Bereichen zusätzliche Budgets in den einzelnen Vierjahreszeiträumen genehmigt hat. Dazu gehören etwa mehr Geld für die bessere Finanzierung von Auftragsproduktionen oder Projektgelder für die Programmverbreitung über digital-terrestrische Übertragungswege (DVB-T und DAB plus). Aufgrund der hohen Mehrerträge aus der Umstellung auf den Rundfunkbeitrag war ab Anfang 2013 so viel Geld im System, dass von der KEF für notwendig erachtete Budgetaufstockungen realisiert werden konnten, ohne dafür in der Folge den Rundfunkbeitrag erhöhen zu müssen – vielmehr waren sogar noch eine Beitragssenkung zum 1. April 2015 und die Bildung von Rücklagen möglich.

Im Januar 2018 stellte die KEF in einem Schreiben an die Bundesländer fest: „Das bisherige Verfahren der Beitragsfestsetzung hat eine bedarfsgerechte finanzielle Ausstattung der Anstalten gewährleistet. Zwar ist die monatliche Rundfunkgebühr bzw. der Rundfunkbeitrag seit 2009 stabil geblieben bzw. sogar abgesenkt worden. Dennoch sind die verfügbaren Erträge und die anerkannten Aufwendungen der Anstalten kontinuierlich gestiegen“ (vgl. auch diese Abbildung).

Zum zweiten Punkt: Spitzenvertreter von ARD und ZDF – darunter WDR-Intendant Tom Buhrow, der seit Januar 2020 ARD-Vorsitzender ist, BR-Intendant Ulrich Wilhelm, ARD-Generalsekretärin Susanne Pfab und ZDF-Intendant Thomas Bellut wie auch Vorsitzende von Senderaufsichtsgremien wie der WDR-Rundfunkratsvorsitzende Andreas Meyer-Lauber – erklären, die Rundfunkbeitragshöhe läge in der aktuellen Periode 2017 bis 2020 real bereits bei 18,35 Euro (inklusive LMA-Anteil). Doch dies trifft, wie schon angeführt, nicht zu. Berücksichtigt man die bereits genannten Faktoren, läge die reale Beitragshöhe niedriger als 18,35 Euro; geschätzt dürften es etwa 18,20 Euro sein – doch auch dieser Betrag spiegelt noch nicht die reale aktuelle Beitragshöhe wider. Denn es müssen nun noch – und dies ist der vierte Effekt – die Eigenmittel berücksichtigt werden, über die die Sender zum Ablauf der aktuellen Vierjahresperiode Ende 2020 noch verfügen werden. Dabei handelt es sich um die bereits erwähnten Gelder, die die Sender etwa durch Verschiebung von Investitionen oder durch Einsparmaßnahmen nicht ausgeben werden.

Laut den Berechnungen der KEF in ihrem Entwurf zum 22. Bericht belaufen sich diese Eigenmittel bei ARD, ZDF und Deutschlandradio Ende 2020 auf einen Betrag von insgesamt 1,26 Mrd Euro. Das heißt, dieses Geld benötigen die Sender in der laufenden Periode gar nicht – was die aktuelle reale Beitragshöhe signifikant sinken lässt, und zwar um rund 70 Cent. Diesem Betrag entsprechen Eigenmittel in Höhe von 1,26 Mrd Euro umgerechnet auf den monatlichen Rundfunkbeitrag. Es gibt nun aber eine Besonderheit: Fast die gesamten von der KEF festgestellten Eigenmittel entfallen auf den ARD-Verbund, nämlich 1,2 Mrd Euro und damit 95 Prozent. Und innerhalb der ARD liegt über die Hälfte dieser Eigenmittel bei zwei Sendern: dem WDR und dem SWR, den beiden größten ARD-Landesrundfunkanstalten, die zuletzt massiv Kosten eingespart haben. Beim ZDF und beim Deutschlandradio werden die Eigenmittel Ende 2020 zusammen lediglich 60 Mio Euro betragen.

Weniger Geld fürs Programm ausgegeben, als die KEF bewilligt hat

Blickt man vor diesem Hintergrund nun auf die Anteile von ZDF und Deutschlandradio an der aktuellen Rundfunkbeitragshöhe, lässt sich im Grundsatz Folgendes feststellen: Die anteilige Beitragshöhe für diese beiden Anstalten liegt aktuell real höher, als es heute durch den Verteilungsschlüssel zum Ausdruck kommt. Bei der ARD ist es genau andersherum. Sie kommt aktuell aufgrund ihres deutlichen Sparkurses mit weniger Geld aus, als sie aus dem Rundfunkbeitrag erhält. Weil dieser Effekt bei dem Senderverbund, vor allem durch die vorhandenen Eigenmittel, so groß ist, liegt dann die gesamte Rundfunkbeitragshöhe derzeit deutlich unter der Marke von 18,35 Euro, die die Sender als angeblich reale Höhe postulieren.

Die ARD selbst hatte in ihrer Finanzanmeldung, die sie – wie auch das ZDF und das Deutschlandradio – Ende April 2019 der KEF vorlegen musste, die Eigenmittel bereits auf eine Milliarde Euro beziffert. Die KEF hat laut ihrem Berichtsentwurf den Betrag um 200 Mio Euro erhöht. Da die ARD bereits selbst so hohe Eigenmittel gegenüber KEF auswies (was eben die reale Beitragshöhe deutlich sinken lässt), ist es schon erstaunlich, dass die Senderverantwortlichen davon reden, die aktuelle Beitragshöhe läge real bereits bei 18,35 Euro (inklusive LMA-Anteil).

Die KEF stellt in ihrem Berichtsentwurf zudem fest, dass die ARD von 2017 bis 2020 insgesamt 740 Mio Euro weniger ausgeben wird, als ihr für diesen Zeitraum von der KEF eigentlich 2016 bewilligt worden war (umgerechnet auf den monatlichen Rundfunkbeitrag entsprechen diese Einsparungen 41 Cent). Die Ausgaben fürs Programm beispielsweise sollen bei der ARD in der aktuellen Periode um 413 Mio Euro niedriger ausfallen, als sie eigentlich hätte ausgeben dürfen. Vorgesehen sind nun in der laufenden Periode Ausgaben fürs Programm in Höhe von insgesamt 10,17 Mrd Euro (genehmigt worden waren 10,58 Mrd Euro). Bei den Investitionen will die ARD die bewilligten Ausgaben um 272 Mio Euro senken.

Dieser Einsparkurs bei der ARD in der aktuellen Periode wirkt sich auch auf die nächste Periode aus. Die KEF nimmt den vom Senderverbund reduzierten Aufwand in den einzelnen Bereichen als neue Basis, um den künftigen Bedarf jeweils festzulegen (Steigerungsraten als Teuerungsausgleich eingeschlossen). Das Gesamtbudget der ARD steigt dadurch in der neuen Periode, prozentual betrachtet, deutlich weniger stark an, als es das würde, wenn die ARD den von der KEF genehmigten Kostenrahmen ausgeschöpft hätte (auf den dann der Zuwachs für 2021 bis 2024 zu addieren wäre).

Zum dritten Punkt. Dabei geht es um die Darstellung vor allem aus der ARD, dass angesichts einer realen Beitragshöhe von 18,35 Euro – was, wie dargelegt, nicht stimmt – die nun von der KEF vorgeschlagene Erhöhung des Rundfunkbeitrags ab 2021 nur einem Plus von einem Cent entspreche. Dementsprechend äußerten sich im Januar der neue ARD-Vorsitzende Buhrow und im Dezember 2019 bereits ARD-Generalsekretärin Pfab. Sie schrieb in ihrem damaligen „Infobrief“, die Fakten missachtend: „Für die Rundfunkanstalten bedeutet die KEF-Empfehlung faktisch nur eine Erhöhung um einen Cent. […] Neben den Erträgen aus dem monatlichen Beitrag von 17,50 Euro greifen ARD, ZDF und Deutschlandradio bis Ende 2020 auch auf – im Zuge der Umstellung von der Gebühr auf den Beitrag – angesparte (aber bis Ende der laufenden Beitragsperiode verbrauchte) Mittel zurück, ohne die der Beitrag schon vor vier Jahren auf 18,35 Euro hätte angehoben werden müssen.“

Die Sache mit dem 1-Cent-Trick

Der Verweis auf die absolute Rundfunkbeitragshöhe bzw. die Anhebung von einem Cent suggeriert, es gebe nur dieses minimale Plus, das einer Nullrunde gleichkomme. Mit diesem Trick soll erreicht werden, die eigentlich entscheidenden Zahlen nicht sichtbar werden zu lassen, um in die Richtung argumentieren zu können, dass man mehr Geld bräuchte, als die KEF ihnen zuzubilligen plant. Dabei will die KEF den Anstalten für den neuen Vierjahreszeitraum Gesamtaufwendungen in Höhe von insgesamt 38,7 Mrd Euro genehmigen und das wären 1,8 Mrd Euro mehr im Vergleich zum Budget der Sender in der laufenden Periode (plus 4,8 Prozent). Die jährliche Zuwachsrate läge für alle Sender dann laut dem Entwurf des 22. KEF-Berichts im Schnitt bei 1,2 Prozent. Eine nähere Aufschlüsselung, wie jeweils bei der ARD insgesamt, beim ZDF und beim Deutschlandradio die Budgetzuwächse (absolut und prozentual) ausfallen, ist im Berichtsentwurf nicht enthalten.

In dieser jährlichen Steigerungsrate von durchschnittlich 1,2 Prozent sehen vor allem ARD-Vertreter wie Tom Buhrow, Ulrich Wilhelm und Susanne Pfab die Teuerung der kommenden vier Jahre gerade nicht ausgeglichen, da diese höher liege. Die ARD-Vertreter monieren zudem, die KEF wolle wieder einmal die ARD im Vergleich zum ZDF schlechterstellen. Finanzmittel sollen, sagte Wilhelm in einem dpa-Interview im Dezember 2019, zum ZDF und Deutschlandradio umverteilt werden. Damit spielt Wilhelm auf Folgendes an: Der prozentuale Anteil, der für die ARD an der künftigen Rundfunkbeitragshöhe vorgesehen ist, soll sinken, die Anteile für das ZDF und das Deutschlandradio steigen. Von der für 2021 vorgeschlagenen Beitragshöhe von 18,36 Euro soll die ARD 12,78 Euro erhalten, das ZDF 4,69 Euro und das Deutschlandradio 54 Cent. Der LMA-Anteil läge bei 35 Cent.

Doch diese Kritik der ARD an der KEF ist letztlich nicht berechtigt: Die ARD hat entschieden (anders als das ZDF), über die von allen Sendern aufgesetzten sogenannten Strukturprojekte hinaus deutlich stärker zu sparen, auch um gegenüber der Politik in der Debatte um den Rundfunkbeitrag ein Zeichen zu setzen. Nicht zuletzt wegen der in der ARD verfügbaren hohen Eigenmittel zum Ende der Periode 2017 bis 2020 wird der relative Anteil der Senderverbunds an der ab 2021 geltenden Beitragshöhe zwangsläufig sinken. Hätte die ARD beschlossen, in der aktuellen Periode ihre Ausgaben nicht um 740 Mio Euro zu reduzieren, die KEF hätte dieses Vorgehen nicht monieren können, da sie Aufwendungen in dieser Höhe bereits genehmigt hatte.

In diesem Fall hätte die KEF dann auf den ausgeschöpften Kostenrahmen der ARD die zusätzlichen und für notwendig erachteten Gelder für die neue Periode addiert. Die Folge wäre gewesen: Der künftige Anteil der ARD an der Beitragshöhe wäre, prozentual betrachtet, vermutlich einigermaßen stabil geblieben. Aufgrund ihrer Einsparungen (die den hohen Eigenmittelbestand ergeben) werden der ARD nun von der KEF Gesamtaufwendungen für die neue Periode ab 2021 genehmigt, die signifikant niedriger liegen als die Gesamtaufwendungen, die festgelegt worden wären, wenn das 2016 bewilligte Gesamtbudget für die laufende Periode über 2020 hinaus fortgeschrieben worden wäre. Dieser Effekt trägt außerdem dazu bei, dass in der neuen Periode die durchschnittliche jährliche Steigerungsrate für die ARD wie auch für alle Sender insgesamt spürbar sinkt.

Die Auswirkungen des ARD‑Sparkurses

Es gibt noch einen weiteren Effekt, der ab 2021 entsteht und der aus den hohen Eigenmitteln bei der ARD zum Jahresende 2020 resultiert, und zwar daraus, dass nur der WDR und SWR, aber auch der MDR über solche Eigenmittel verfügen. Doch dies spielt für die KEF keine entscheidende Rolle, da sie den Finanzbedarf für die ARD insgesamt berechnet. Die Eigenmittel mindern, wie schon beschrieben, diesen Finanzbedarf, also wie viel Beitragsgeld die ARD benötigt. Wird dieses Beitragsgeld dann auf die einzelnen Landesrundfunkanstalten gemäß dem festgelegten Schlüssel verteilt (den die KEF nicht ändern kann), werden gerade die Anstalten finanziell schlechter gestellt, die keine Eigenmittel haben.

Das trifft vor allem Radio Bremen und den Saarländischen Rundfunk (SR), die beiden kleinsten ARD-Sender, aber auch den RBB und den HR. Um bei Radio Bremen und dem SR für einen Kompensation zu sorgen, gibt es den ARD-internen Finanzausgleich. Dessen finanzielles Volumen wird von den Bundesländern festgelegt. Ob das bisher geltende Volumen ab 2021 noch ausreichend ist, hinterfragt die KEF in ihrem Entwurf zum 22. Bericht. Doch am Ende müssen hier die Bundesländer entscheiden, nach einem entsprechenden Vorschlag der ARD, der dann auch die Interessen des RBB und des HR mitberücksichtigt. Die nun verschärfte ARD-interne Verteilungsproblematik ist aber wiederum darauf zurückzuführen, dass vor allem der WDR und der SWR zuletzt so stark Geld eingespart und dadurch die hohen Eigenmittel angehäuft haben. Die Auswirkungen daraus hat dann letztlich auch die ARD selbst zu lösen.

Aus all dem wird deutlich, wie komplex das Verfahren zur Berechnung der Rundfunkbeitragshöhe ist. Diese Komplexität spielt den Senderchefs gleichsam in die Hände für ihr Framing – auf das einzelne ihrer Vertreter offenbar bewusst setzen, weil eine Differenzierung ein anderes Bild ergeben würde. Ausgeschlossen ist aber auch nicht, dass einzelne Hierarchen aus dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk, zieht man deren Aussagen heran, die einzelnen Zusammenhänge überhaupt nicht verstehen. Hier könnte dann sicher eine Fortbildungsmaßnahme helfen: Alle Spitzenvertreter der Anstalten sollten vielleicht einmal einen Workshop beim KEF-Vorsitzenden Heinz Fischer-Heidlberger buchen, damit er ihnen das kleine Einmaleins des KEF-Verfahrens erläutert. Damit jeder Senderverantwortliche die Zahlen künftig im richtigen Kontext nennen kann.

18.02.2020/MK