Handlungsauftrag

Programmvielfalt im Hörfunk, das UKW-Monopol und die Debatte über DAB plus

Von Helmut G. Bauer
30.06.2016 •

Seit rund zweiten Monaten wird öffentlich darüber gestritten, wie die Zukunft des Radios in einer digitalen Medienwelt aussehen soll. Im Zentrum der Debatte steht der digitale Technikstandard DAB plus, der für dessen Befürworter eine zukunftsfähige terrestrische Hörfunkversorgung bietet. Die Gegner von DAB plus halten diese Technik dagegen nicht für geeignet, um den Hörfunk in eine internetbasierte Medienlandschaft zu transformieren. Im folgenden Gastbeitrag analysiert Helmut G. Bauer die widerstreitenden, aus seiner Sicht aber gar nicht so weit auseinanderliegen Positionen und fordert die Politik zum Handeln auf. Bauer, Jg. 1953, war unter anderem Direktor der rheinland-pfälzischen Landesmedienanstalt, Geschäftsführer beim privaten Hörfunksender Berliner Rundfunk 91,4 und bei der Radio NRW GmbH in Oberhausen, die für die privaten NRW-Lokalstationen das Mantelprogramm produziert. Bauer arbeitet von Köln aus als Rechtsanwalt und Unternehmensberater im Medienbereich. Dabei konzentriert er sich in seiner Arbeit auf Fragen der Rundfunkinfrastruktur und auf neue Medientechnologien, insbesondere für den Hörfunk. Bauer ist außerdem als Berater für Hersteller und Nutzer drahtloser Produktionsmittel auf nationaler und europäischer Ebene tätig. • MK

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Die Diskussion über den Radiostandard DAB plus wirft die Frage auf, wie der Hörfunk in Deutschland in Zukunft strukturiert sein soll. Auslöser der Debatte war ein Artikel von NRW-Medienstaatssekretär Marc Jan Eumann (SPD) und LfM-Direktor Jürgen Brautmeier, der im April in der „Frankfurter Allgemeinen Zeitung“ veröffentlicht wurde. Die beiden stellen in ihrem gemeinsamen Beitrag nicht nur DAB plus grundsätzlich in Frage, sondern sie machen auch ungewollt deutlich, dass die Medienpolitik seit Jahren versäumt hat, sich mit dem Thema Hörfunk in der digitalen Welt zu beschäftigen. Dies kann nicht an der Bedeutung des Hörfunks liegen. Laut der aktuellen Media-Analyse hören drei von vier Deutschen (77,7 Prozent) täglich Radio. Die durchschnittliche Verweildauer von über vier Stunden zeigt die Wertschätzung der Hörer. Ursache für das Versäumnis in der Medienpolitik ist vielmehr, dass Radio vorrangig eine Angelegenheit der Bundesländer ist und diese sich offenbar damit abgefunden haben, dass die Möglichkeiten der UKW-Technik zwar ausgeschöpft, aber scheinbar alternativlos sind.

Die Bundesländer haben sich zuletzt umfassender im Rahmen des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrags 2009 gemeinsam mit der Hörfunksituation in Deutschland beschäftigt. Damals beschränkten sie die Zahl der terrestrisch verbreiteten Hörfunkprogramme der ARD. Der Bund hatte das Radio im Jahr 2012 bei der Novellierung des Telekommunikationsgesetzes auf der Agenda, als der für 2015 geplante Abschaltzeitpunkt der UKW-Übertragung gestrichen wurde. Bei wichtigen medienpolitischen Überlegungen spielt der Hörfunk jedoch keine Rolle. Dies belegt der Bericht der Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz, der auf Fernsehen und Internet ausgerichtet ist. Im Gegensatz zu Deutschland haben andere Staaten wie Großbritannien, die Niederlande, Norwegen und die Schweiz schon lange Fahrpläne für die digitale Zukunft ihres Hörfunks entwickelt und sind dabei, sie umzusetzen.

Die KEF fordert Entscheidungen

Die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) hat in ihrem im April 2016 vorgelegten 20. Bericht die Politik zum Handeln aufgefordert. Im Zusammenhang mit der Bereitstellung der Mittel für die ARD und das Deutschlandradio zum Umstieg von UKW zu DAB plus hat die KEF eine Entscheidung des Bundes und der Länder zur UKW-Abschaltung und regulatorische Maßnahmen zur serienmäßigen Ausstattung von Autos mit DAB-plus-Radios verlangt. Obwohl die KEF für private Veranstalter nicht zuständig ist, wie sie selbst ausdrücklich hervorhebt, fordert die Kommission die Finanzierung des Simulcast-Betriebs von UKW und DAB plus für kommerzielle Sender, Frequenzressourcen für lokale Programmanbieter und eine technische Unterstützung bei der Auseinanderschaltung von DAB-plus-Netzen in lokale Sendegebiete.

Nimmt die Politik die KEF ernst, müssen Bund und Länder diese Rahmenbedingungen schaffen. Verweigerten sie die geforderten Maßnahmen, wäre dies hierzulande de facto das Ende von DAB plus. Die KEF wird dann keine weiteren Mittel für ein Engagement der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bei DAB plus bereitstellen. Private Veranstalter können die Einführung allein nicht finanzieren. Die KEF hat dem Bund und den Ländern einen engen Zeitplan vorgegeben. Sie fordert, dass die notwendigen Regelungen bis zu ihrem 22. Bericht im Jahr 2019 umgesetzt wurden. Gleichzeitig erwartet sie, dass bis dahin die Zahl der DAB-plus-Empfänger von derzeit 10 auf 27 Prozent aller Radiogeräte angestiegen ist. Um den Forderungen der KEF nachzukommen, benötigen die Länder ein gemeinsames Konzept für den Umstieg von UKW auf DAB plus.

Für die ARD müssen die Länder im Vorfeld die Grundentscheidung treffen, wie viele DAB-plus-Übertragungskapazitäten (Bedeckungen) für die Programme der Landesrundfunkanstalten zur Verfügung gestellt werden. Sie können sich an der im Rundfunkstaatsvertrag in Paragraph 11c vereinbarten Programmzahl orientieren oder unter dem Gesichtspunkt der Entwicklungsgarantie zusätzliche Kapazitäten vorhalten. Dabei muss auch beurteilt werden, welche Kapazitäten für die regionalen Auseinanderschaltungen erforderlich sind. Außerdem muss geprüft werden, ob der ARD über den Umweg der Kooperation bundesweite Programme ermöglicht werden, wie es Brautmeier und Eumann fordern. Im Hintergrund steht dabei die Frage nach dem Bestand des Deutschlandradios.

Wenn am Ende die UKW-Verbreitung eingestellt wird

Im Hinblick auf das Privatradio müssen die Länder über einen zweiten bundesweiten Multiplex entscheiden und darüber, wie viele Kapazitäten für landesweite, regionale und lokale Programme zur Verfügung stehen sollen. Dazu müssen sich die Länder wegen ihrer unterschiedlichen Hörfunkstrukturen vorab mit den verfügbaren Bedeckungen beschäftigen und sie untereinander koordinieren. Dies kann die Bundesnetzagentur allein und für jedes Land getrennt nicht leisten.

Das von der KEF geforderte Umstiegskonzept macht nur dann Sinn, wenn am Ende die UKW-Verbreitung eingestellt wird. Dafür kann ein fester Abschaltzeitpunkt definiert werden oder es können quantitative Kriterien wie die Geräteausstattung und der Anteil der digitalen Radionutzung festgelegt werden, von denen dann eine Abschaltung abhängig gemacht wird. Vorbild könnte das Mediengesetz in Sachsen-Anhalt sein. Es bestimmt die entsprechenden Kriterien für die Abschaltung von UKW und legt konsequent fest, dass Radio in dem Bundesland spätestens ab dem 1. Januar 2026 nur noch digital-terrestrisch ausgestrahlt wird. Hilfreich sind auch die Kriterien, die in Ländern wie Norwegen, der Schweiz und Großbritannien entwickelt wurden.

Hinsichtlich der Frage, ob DAB plus überhaupt UKW ablösen soll, scheinen sich zwei Lager unversöhnlich gegenüberzustehen. Da sind auf der einen Seite die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und ein Teil der privaten Veranstalter, die in DAB plus die Möglichkeit sehen, terrestrisch ihre bestehenden und neue Programme und Zusatzangebote auch in bisher nicht versorgten Gebieten auszustrahlen. Auf der anderen Seite stehen viele private UKW-Radioveranstalter, die UKW unverändert weiternutzen wollen und die für neue Angebote auf das stationäre und mobile Internet setzen. Untersucht und strukturiert man die vielfältigen Argumente, zeigen sich bis auf einen Punkt erstaunliche Gemeinsamkeiten.

Einigkeit besteht unter allen Hörfunkveranstaltern, dass das Radio in Zukunft verstärkt über das Internet verbreitet werden wird (hybrider Ansatz). Die Hörer sollen entscheiden, in welcher Situation sie über welchen Weg Radio empfangen wollen. Alle Veranstalter nutzen bereits heute das Internet als zusätzlichen Verbreitungsweg für ihre bestehenden Programme. Zusätzlich bieten sie online neue Programme an, in der Regel Musikstreams. Ihre Angebote ergänzen sie mit umfangreichen Informationen. Damit wollen sie die Hörer auch im Internet an ihre Programme binden und unbedingt verhindern, dass sie eines der vielen anderen Programme oder einen Streaming-Dienst wie Spotify, Deezer oder Apple Music auswählen. Über den Standard Radio Domain Name System (Radio DNS) können die Veranstalter ihre terrestrischen Programme mit Internet-Angeboten verbinden.

Das Radio und seine Verbreitung über Interne

Einig sind sich die Hörfunkveranstalter auch, dass für die Verbreitung auch künftig ein terrestrischer Übertragungsweg erforderlich ist. Die Hörer sind es gewohnt, jederzeit und überall, insbesondere auch im Auto, Radio hören zu können. Die Gegner von DAB plus verweisen darauf, dass DAB plus als Übergangstechnologie verzichtbar sei, weil Radio bald überall terrestrisch über den Mobilfunk im LTE-Nachfolgestandard 5G empfangbar sein wird. Eine übergangsweise Nutzung über LTE scheidet aus, weil die Mobilfunkkonzerne bei der Versteigerung der Übertragungskapazitäten im 700-MHz-Spektrum im Juni 2015 nicht dazu verpflichtet wurden, über diese Frequenzen volumenunabhängige Radioverbreitung sicherzustellen.

Ob 5G jemals als Verbreitungsweg den massenweisen mobilen Empfang von Radio ermöglichen wird, ist jedoch offen. Dazu müsste das Netz, wie es im Bereich der Rundfunkübertragung der Fall ist, flächendeckend ausgebaut werden und der Empfang über Smartphones müsste unentgeltlich ohne Volumenbegrenzung möglich sein. Ein Modell, bei dem der Hörer für seinen Radioempfang zahlt, ist unrealistisch. Ob die Mobilfunkunternehmen diese Bedingungen akzeptieren werden, ist derzeit nicht absehbar. Die Unternehmen haben aber bereits erklärt, noch kein Geschäftsmodell für die Hörfunkverbreitung zu haben. Selbst wenn alle Bedingungen erfüllt sein sollten, ist frühestens ab 2030 mit einer nennenswerten Versorgung durch 5G zu rechnen – immer vorausgesetzt, die Hörer sind bereit, sich ein neues 5G-Handy zu kaufen, die 5G-Tarife zu bezahlen und das Handy als Empfangsgerät für Radio zu nutzen.

Setzt man trotz der ungeklärten Fragen auf 5G, müssen sich auch die deutschen Befürworter jetzt in den internationalen Standardisierungsgremien engagieren. Dort werden sie anderen erklären müssen, dass Deutschland die Absicht hat, Hörfunk über Mobilfunk zu verbreiten. Sie werden dabei auf Staaten wie Großbritannien, die Schweiz und Norwegen treffen, die entschieden haben, DAB plus zu nutzen. Bisher gibt es keine Anzeichen dafür, dass sich an der Arbeit in den internationalen Gremien die Befürworter der Radioverbreitung über mobiles Internet beteiligen. Das macht deutlich, dass sie diesen Verbreitungsweg nicht ernsthaft als Alternative ansehen. Sie sind selbstverständlich nicht bereit, dafür ihre UKW-Verbreitung aufzugeben. Einig sind sich somit Gegner und Befürworter von DAB plus, dass 5G keine planbare Option ist.

Terrestrischer Hörfunk ist unverzichtbar

Die einzigen relevanten Alternativen für die terrestrische Radioverbreitung sind UKW und DAB plus. Ein eigener Verbreitungsweg für Hörfunk ist ein Wert an sich. Deshalb haben sich der Bund und alle Bundesländer bei der Weltfunkkonferenz 2006 dafür eingesetzt, das VHF-Frequenzspektrum für DAB bereitzustellen und die Sendeleistung so zu erhöhen, dass ein Empfang auch innerhalb von Häusern gewährleistet ist (Inhouse-Versorgung).

Das UKW-Sendernetz ist ausgeplant. Selbst Versorgungslücken lassen sich mit den verfügbaren Frequenzen nicht mehr schließen. Neue Programme können nicht verbreitet werden. Die UKW-Radioveranstalter verfügen damit über ein Monopol, das sie vor weiterem Wettbewerb schützt. Dieses Monopol wollen sie so lange wie möglich erhalten. Sie wollen verhindern, dass andere Veranstalter in ihrem Verbreitungsgebiet neue Programme terrestrisch übertragen. Neue Programmanbieter werden von den UKW-Radioveranstaltern aufs Internet verwiesen. Sie wissen aber auch, dass dort ihre terrestrischen UKW-Programme die höchsten Zugriffszahlen erzielen.

Gegen den Vorwurf des Monopols wenden die etablierten privaten Veranstalter ein, dass sie sich schon dem Wettbewerb mit den öffentlich-rechtlichen Programmen und anderen Privatradios stellen. Dies ändert aber nichts an der Tatsache, dass UKW ein Closed Shop ist, der weder neue Veranstalter noch mehr Programmvielfalt ermöglicht. Die Hörfunkunternehmen weisen auch auf das begrenzte Werbeaufkommen hin und sehen den Bestand ihrer Sender gefährdet. Dabei wissen sie sehr genau, dass das Werbeaufkommen in den Staaten am höchsten ist, in denen es die meisten Radiostationen gibt.

Die Befürworter von DAB plus wollen den neuen Verbreitungsweg nutzen, um neben ihren bestehenden auch neue Programme terrestrisch auszustrahlen. Sie wollen damit in den Wettbewerb mit den etablierten Veranstaltern treten und den Hörern Alternativen anbieten. Die DAB-plus-Befürworter sind davon überzeugt, dass die Attraktivität des Radios in der digitalen Umgebung insgesamt steigt, wenn es mehr Vielfalt gibt. Vielfalt und eine größere Auswahl sind seit langem die am häufigsten geäußerten Wünsche der Hörer, wenn sie zum Radiokonsum befragt werden.

Den Veranstaltern ist bewusst, dass die Hörer für DAB plus neue Radiogeräte kaufen und ihre Autos umrüsten müssen. Sie sind bereit, das dazu erforderliche Marketing zu betreiben, wie es auch bei der Abschaltung der analogen Fernsehverbreitung erfolgt ist. Die Gegner von DAB plus wollen alles unternehmen, um ihr Monopol bei UKW zu erhalten. Soweit sie DAB plus als Alternative zumindest verbal befürworten, verbinden sie dies mit atemberaubenden Prognosen zu den Kosten für den Umstieg und der Forderung nach entsprechenden Subventionen. Summen in Höhe von 500 Mio. Euro für die privaten Veranstalter werden genannt. Damit wollen die DAB-plus-Gegner die Politik erschrecken und eine Umstellung verhindern.

Politik muss Rahmenbedingungen schaffen

In Nordrhein-Westfalen setzen die Landesregierung und die Landesanstalt für Medien vorbehaltlos auf den analogen Hörfunk. Vor diesem Hintergrund mutet es befremdlich an, dass sie bei der Vorstellung des Medienkonzentrationsberichts 2015 feststellen, dass die Medienvielfalt in NRW in den letzten Jahren dramatisch abgenommen hat. Der Bericht stellt hinsichtlich des Lokalradios sogar fest: „Von der deutlichen Tendenz zur Monopolisierung lokaler Zeitungsmärkte wird der Lokalfunk künftig wohl stärker betroffen sein.“

Folgt man der These von Brautmeier und Eumann, dass das Internet die gewünschte Vielfalt bietet, ist der Befund des Konzentrationsberichts nicht zutreffend. Denn im Internet sind mehr als 100.000 Radioprogramme bzw. entsprechende Zeitungsangebote verfügbar. Will man das unüberschaubare Angebot des World Wide Web jedoch nicht mitrechnen, stellt sich die Frage, warum die Medienpolitik in Nordrhein-Westfalen eigentlich nicht gerade DAB plus als Möglichkeit genutzt hat, auf diesem Weg die Voraussetzungen für mehr Vielfalt, insbesondere auf lokaler Ebene, zu schaffen. Dieser Widerspruch nährt den Verdacht, dass die Landesregierung und die Landesmedienanstalt bisher kein Konzept haben, wie das Lokalfunksystem in der digitalen Welt weiterentwickelt werden soll.

Die Programm- und Anbietervielfalt sind neben der Staatsferne die beiden wichtigsten Elemente unseres Mediensystems. Der Bund und die Länder müssen die notwendigen Rahmenbedingungen schaffen, diese Säulen des Systems aufrechtzuerhalten. Für den Hörfunk sind dazu kurzfristig zumindest zwei Regelungen zu treffen. Erstens: Für das Fernsehen haben Bund und Länder schon 1997 die Voraussetzungen für den Umstieg von der analogen zur digitalen Verbreitung geschaffen, als sie den Handel verpflichteten, nur noch TV-Empfangsgeräte zu verkaufen, die auch digitale Signale empfangen können. Eine vergleichbare Regelung ist für das Radio schnellstens nachzuholen. Darüber sind sich Gegner und Befürworter von DAB plus im Übrigen einig.

Zweitens: Um den Veranstaltern von UKW-Programmen frühzeitig den Wechsel zu DAB plus zu ermöglichen, muss außerdem sichergestellt sein, dass frei werdende UKW-Frequenzen eingefroren und nicht an Wettbewerber vergeben werden. In der Folge müssen sich Bund und Länder zur Steigerung der Programmvielfalt auf die Transformation von UKW zu DAB plus verständigen. Das vom Bundesministerium für Verkehr und Digitale Infrastruktur und den Ländern initiierte Digitalradio-Board sollte dazu noch in diesem Jahr eine Roadmap vorlegen.

30.06.2016/MK

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