Geschehnisse in Sachsen‑Anhalt

Einmaliger Vorgang: Ein Bundesland lässt die Erhöhung des Rundfunkbeitrags scheitern

Von Volker Nünning
19.12.2020 •

Zur Ruhe kommen werden sie wohl um die Weihnachtszeit nicht, die Intendanten der öffentlich-rechtlichen Sender. Die Hierarchen von ARD, ZDF und Deutschlandradio werden kaum in einen Lockdown gehen können. Vielmehr werden sie mit größter Spannung zum Bundesverfassungsgericht nach Karlsruhe blicken. Beim obersten deutschen Gericht haben die Sendeanstalten am 9. bzw. 11. Dezember Verfassungsbeschwerden und Eilanträge gegen das Nicht-Zustandekommen der Erhöhung des Rundfunkbeitrags zum 1. Januar 2021 eingereicht, über den die Sender seit 2013 finanziert werden (zuvor gab es die gerätebezogene Rundfunkgebühr). Die Intendanten werden sich für mehrere Szenarien wappnen, die aus der Eilentscheidung des Gerichts resultieren könnten, die wenige Tage vor dem Jahreswechsel kommen dürfte. Der Gang nach Karlsruhe wurde für die öffentlich-rechtlichen Sender nach den Geschehnissen in Sachsen-Anhalt am 8. Dezember unausweichlich.

An diesem Tag entschied Ministerpräsident Reiner Haseloff (CDU), den von ihm unterzeichneten ersten Medienänderungsstaatsvertrag dem Magdeburger Landtag nicht mehr zur Abstimmung vorzulegen, sondern ihn zurückzuziehen – ein einmaliger politischer Vorgang in der deutschen Medienpolitik, was die rheinland-pfälzische Ministerpräsidentin Malu Dreyer (SPD) dazu veranlasste, von „einem schwarzen Tag für die Mediengeschichte in Deutschland“ zu sprechen. Dreyer ist auch Vorsitzende der Rundfunkkommission der Bundesländer. Den Staatsvertrag, der eine Beitragserhöhung um 86 Cent auf monatlich 18,36 Euro zu Anfang 2021 vorsieht, hatten die Ministerpräsidenten der 16 Bundesländer im Juni unterzeichnet (vgl. MK-Meldung), und somit auch Haseloff, der damals jedoch erklärte, er unterschreibe die Staatsvertragsnovelle, um „den Weg für den weiteren parlamentarischen Prozess“ freizumachen. Er fügte hinzu, im Landtag von Sachsen-Anhalt sehe er keine Mehrheit für eine Beitragserhöhung. In Kraft treten können der Staatsvertrag und damit die Beitragserhöhung nur, wenn das Vertragswerk ebenfalls von allen 16 Landtagen verabschiedet wird.

Sender klagen vor dem Bundesverfassungsgericht

Mit seiner Entscheidung, den ersten Medienänderungsstaatsvertrag dem sachsen-anhaltischen Landtag nicht mehr zur Abstimmung vorzulegen, rettete Haseloff die von ihm angeführte Landesregierung aus CDU, SPD und Grünen praktisch in letzter Minute vor dem Bruch – blockierte damit aber zugleich die Rundfunkbeitragserhöhung für ARD, ZDF und Deutschlandradio. Die Causa Beitragsanhebung hatte in den Tagen zuvor im Magdeburg eine tiefe Koalitionskrise ausgelöst (vgl. MK-Meldung) und auch noch zu einem Machtkampf in der sachsen-anhaltischen CDU geführt. Es gab hektische politische Tage mit diversen Hinterzimmergesprächen, mehreren Krisensitzungen der Koalitionspartner und schließlich der Entlassung von Sachsen-Anhalts Innenminister Holger Stahlknecht (CDU) durch den Ministerpräsidenten.

In einem Interview mit der Tageszeitung „Volksstimme“ (Ausgabe vom 4. Dezember) hatte Stahlknecht mit dem Bruch der Koalition und einer CDU-Minderheitsregierung bis zur Landtagswahl am 6. Juni 2021 gedroht. Außerdem warf er den öffentlich-rechtlichen Sendern vor, „gelegentlich nicht auf Augenhöhe, sondern mit dem erhobenen Zeigefinger der Moralisierung“ zu berichten. Haseloff sah wegen des nicht mit ihm abgestimmten Interviews das Vertrauensverhältnis zu Stahlknecht als so schwer gestört an, dass er dem Minister am 4. Dezember dessen Entlassung mitteilte. Kurz danach legte Stahlknecht das Amt als CDU-Landeschef nieder (er ist weiterhin Abgeordneter der CDU-Fraktion im Landtag).

Die CDU-Fraktion in Sachsen-Anhalt beharrte also darauf, der Rundfunkbeitragserhöhung nicht zuzustimmen, wodurch im Landtag eine Abstimmung auf einer Linie mit der oppositionellen Fraktion der AfD gedroht hätte, die eine Beitragsanhebung dezidiert ablehnt und den öffentlich-rechtlichen Rundfunk als beitragsfinanzierte Institution lieber heute als morgen abschaffen will. So weit geht die CDU-Fraktion in Sachsen-Anhalt nicht; gleichwohl hält sie den öffentlich-rechtlichen Rundfunk für zu groß, zu teuer und auch für zu westzentriert und verlangt daher Reformen und einen Sparkurs bei den Sendern. Demgegenüber wollten SPD und Grüne, die beiden Koalitionspartner der CDU, für die Beitragserhöhung votieren – genauso wie die Linken, die zweite Oppositionsfraktion im Landtag. In ihrem Koalitionsvertrag hatten die CDU, SPD und Grüne in Sachsen-Anhalt 2016 vereinbart, bei der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks „am Ziel der Beitragsstabilität“ festzuhalten. Während die CDU dies so auslegt, dass der Rundfunkbeitrag nicht über den jetzigen Betrag von 17,50 Euro angehoben werden darf, sehen SPD und Grüne einen Aufschlag in Form eines Inflationsausgleichs von der Koalitionsvereinbarung gedeckt.

Ein Ministerpräsident, der die Realität verkennt

Um eine Ablehnung der Beitragserhöhung durch die CDU-Fraktion gemeinsam mit der AfD-Fraktion zu verhindern, was ein fatales Zeichen gesetzt hätte, zog Haseloff die Notbremse und nahm die Staatsvertragsnovelle zurück (eine Zusammenarbeit mit der AfD in jeglicher Form hatte Haseloff stets ausgeschlossen). Für seine Maßnahme lobte sich der Ministerpräsident dann selbst – in Verkennung der Realität und in schon fast Trumpscher Manier: „Mit dieser Lösung geht die Koalition gefestigt aus der Krise hervor und wird ihre Arbeit zum Wohle des Landes bis zum Ende der Legislaturperiode fortsetzen.“ Dabei wird diese Koalition kaum noch durch ein gemeinsames inhaltliches Ziel zusammengehalten. Ungeklärt ist ferner, wie die CDU in Sachsen-Anhalt es mit der AfD hält. Der Machtkampf, ob sich der gemäßigte und der rechte Flügel der CDU, der teils offen mit der AfD sympathisiert, durchsetzen wird, geht weiter.

Cornelia Lüddemann, die Fraktionsvorsitzende der Grünen in Sachsen-Anhalt, sagte, unter normalen Umständen wäre es zum Aus der Koalition gekommen. Dass dies nicht passiert sei, liege daran, dass es derzeit wegen der Corona-Pandemie keine normalen Zeiten gebe. Es sei „wirklich bitter, dass die CDU hier dieses Land in ein solches Chaos stürzt für eine Sache, die dann mit zeitlicher Verzögerung sowieso kommen wird“. Damit spielt Lüddemann offenbar darauf an, dass die Beitragserhöhung über das Bundesverfassungsgericht in Kraft gesetzt werden könnte. Dadurch, dass Ministerpräsident Haseloff die Staatsvertragsnovelle zum Rundfunkbeitrag zurückzog, erreichte die AfD-Fraktion letztlich ebenso ihr Ziel: nämlich dass die Beitragsanhebung politisch gestoppt wird und am Ende der öffentlich-rechtliche Rundfunk, einer der Eckpfeiler der deutschen Demokratie, beschädigt dasteht. Ein nicht minder fatales Signal. Haseloff hatte nicht die politische Kraft, möglicherweise aber auch nie das Ziel, die CDU-Fraktion von einer Zustimmung zur Beitragsanhebung zu überzeugen und sich konsequent dafür einzusetzen.

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk als „Spielball der Politik“

Nach den Vorkommnissen in Sachsen-Anhalt sprach der ARD-Vorsitzende Tom Buhrow (WDR-Intendant) von einer „Zwangslage“, in der man sich befinde: „Wir müssen vors Verfassungsgericht gehen, denn es geht um ein verfassungsrechtlich geschütztes Verfahren.“ ZDF-Intendant Thomas Bellut erklärte, der öffentlich-rechtliche Rundfunk sei „ganz offensichtlich zum Spielball der Politik“ geworden, was „durch das Verfahren eigentlich verhindert werden“ solle, um die Unabhängigkeit der Sender zu sichern, sagte Bellut. Deutschlandradio-Intendant Stefan Raue verwies darauf, dass die Beitragsanhebung erforderlich sei, um den staatsvertraglich vorgegebenen Programmauftrag in vollem Umfang erfüllen zu können. Die Sender sehen nun die Rundfunkfreiheit verletzt, weil sie ab Januar 2021 nicht mehr bedarfsgerecht finanziert sind, wenn die Beitragsanhebung ausbleibt.

Als erstes zog das ZDF vors Bundesverfassungsgericht und reichte am 9. Dezember Verfassungsbeschwerde und einen Eilantrag ein (Az.: 1 BvR 2756/20). Prozessbevollmächtigter des ZDF ist Professor Joachim Wieland, bis 2019 Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer. Dem Schritt des ZDF folgten am 11. Dezember die ARD und das Deutschlandradio (Az. im Fall ARD: 1 BvR 2777/20, im Fall Deutschlandradio: 1 BvR 2775/20). Rechtsvertreter der ARD ist Professor Karl-Eberhard Hain, Direktor des Instituts für Medienrecht und Kommunikationsrecht an der Universität Köln. Das Deutschlandradio wird vertreten von Professor Dieter Dörr, der bis 2017 Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Medienrecht an der Universität Mainz war und nun an der Hochschule eine Senior-Forschungsprofessur innehat.

Die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) hatte im Februar 2020 den Bundesländern vorgeschlagen, den Rundfunkbeitrag Anfang 2021 für die neue vierjährige Periode auf 18,36 Euro pro Monat anzuheben. Damals erklärte der KEF-Vorsitzende Heinz Fischer-Heidlberger, dass eine solche Beitragserhöhung „notwendig, aber auch ausreichend ist, damit die Anstalten in Zukunft ihre Aufgaben und ihren Auftrag erfüllen können“. Die Kommission hatte den von den Anstalten angemeldeten Zusatzbedarf deutlich gekürzt. Wäre die KEF den Anmeldungen gefolgt, hätte der Rundfunkbeitrag um 1,74 Euro auf dann 19,24 Euro erhöht werden müssen. Trotz der von der KEF für ausreichend erachteten Beitragsanhebung von 86 Cent sehen sich ARD, ZDF und Deutschlandradio ab 2021 zu weiteren Sparmaßnahmen veranlasst (vgl. MK-Meldung).

Für die Sender geht es um viel Geld – und um Grundsätzliches

Würde die Beitragsanhebung nicht wirksam werden, müsste etwa der Rundfunk Berlin-Brandenburg (RBB) sein Sparpaket, durch das von 2021 bis 2024 pro Jahr 30 Mio Euro eingespart werden sollen, auf einen jährlichen Einsparbetrag von 45 Mio Euro erhöhen. Der Mitteldeutsche Rundfunk (MDR) kalkuliert trotz Beitragsanhebung mit Kostensenkungen in Höhe von 40 Mio Euro in der nächsten Vierjahresperiode; bliebe die Beitragserhöhung aus, ginge es für dem MDR um 165 Mio Euro in diesem Zeitraum. Dem ZDF würden ab 2021 pro Jahr 150 Mio Euro fehlen, käme die Anhebung nicht; beim Deutschlandradio wären es jährlich 17 Mio Euro. Es geht also für die Sender um viel Geld, aber auch um Grundsätzliches. Schließlich gibt es für die Politik nur ganz eng definierte Gründe, um von einem KEF-Vorschlag für die Rundfunkbeitragshöhe abzuweichen.

In den vergangenen Monaten hatten der Medienrechtler Bernd Holznagel von der Universität Münster wie auch dessen Kollegen Karl-Eberhard Hain und Dieter Dörr erklärt, dass diese engen Gründe im aktuellen Fall der vorgesehenen Erhöhung des Rundfunkbeitrags um 86 Cent ersichtlich nicht vorlägen (vgl. MK-Meldung). Das Verfassungsgericht hat in seinen beiden bisherigen Rundfunkgebührenurteilen (von 1994 und 2007) hervorgehoben, dass der Gesetzgeber vom KEF-Vorschlag nur abweichen könne, wenn dafür Gründe vorliegen, „die vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben“; „programmliche und medienpolitische Zwecke“ seien nicht zulässig. Die Abweichungsgründe würden sich daher, so das Gericht, „im Wesentlichen in Gesichtspunkten des Informationszugangs und der angemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer erschöpfen“.

Die Sender wollen mit ihren Verfassungsbeschwerden und Eilanträgen erreichen, dass die von der KEF vorgeschlagene Beitragserhöhung noch umgesetzt wird. Es spricht nun einiges dafür, dass das Bundesverfassungsgericht noch bis Jahresende über die Eilanträge befinden wird. Das Gericht hat den Bundesländern eine kurze Frist gesetzt, um sich zu den Klagen der Anstalten zu äußern. Die Frist lief am 16. Dezember ab. Sachsen-Anhalt hat eine eigene Stellungnahme abgegeben. Bremen und das Saarland haben zusammen über ihren Prozessbevollmächtigten Gernot Lehr eine Stellungnahme eingereicht, in der sie auf die besondere finanzielle Situation des Saarländischen Rundfunks (SR) und von Radio Bremen hinweisen, die bei den beiden kleinsten ARD-Anstalten durch eine ausbleibende Beitragsanhebung entstehen würde. Der erste Medienänderungsstaatsvertrag sieht auch eine Reform des ARD-Finanzausgleichs vor, wodurch Radio Bremen und der SR ab 2021 mehr Geld aus diesem Ausgleichstopf erhalten sollen.

Mit Ausnahme von Thüringen haben die übrigen zwölf Länder über den Staats- und Medienrechtler Christian von Coelln dem Gericht eine gemeinsame Stellungnahme übermittelt. Thüringen wird diese vermutlich unterstützen, nachdem der Landtag in Erfurt dem ersten Medienänderungsstaatsvertrag als 15. Landesparlament am 18. Dezember zugestimmt hat. Wie das Bundesverfassungsgericht in den Eilverfahren entscheiden wird, bleibt abzuwarten. Im Kern dürfte es den Anstalten darum gehen, dass der erste Medienänderungsstaatsvertrag nicht am 1. Januar 2021 ungültig wird. Da bis zum 31. Dezember 2020 nicht alle 16 Ratifikationsurkunden in Berlin, beim derzeitigen Vorsitzland der Ministerpräsidentenkonferenz, hinterlegt sein werden (es fehlt eben die aus Sachsen-Anhalt), wird der Staatsvertrag automatisch gegenstandslos und damit auch die Beitragserhöhung. Insofern müsste es Anliegen der Anstalten sein, dass das Gericht diese Verfallsklausel verlängert, damit die Zustimmungen von 15 Landtagen zur Beitragserhöhung bestehen bleiben. Was Karlsruhe in den Eilverfahren mit Blick auf Sachsen-Anhalt konkret anordnen wird, bleibt indes abzuwarten. Das Gericht hat hier große Spielräume.

Ein großes Versäumnis der Politik

Dass die Rundfunkbeitragserhöhung politisch in Sachsen-Anhalt gescheitert ist, hat außerdem eine neue Debatte über die Struktur des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entzündet. In Zeitungen, von Verbänden und Teilen der CDU werden Reformvorschläge unterbreitet. Auf eine solche Reform der Rundfunkanstalten konnten sich die Bundesländer innerhalb von vier Jahren (2016 bis 2019) nicht einigen, es gab in der Zeit viele Positionspapiere, aber keine Beschlüsse (vgl. diesen MK-Artikel und diese MK-Meldung). Es ist ein großes Versäumnis der Politik. Im Juni 2020 beschlossen die Ministerpräsidenten, die Rundfunkkommission solle ihnen bis Sommer 2022 in puncto Auftrag und Strukturoptimierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einen Reformvorschlag vorlegen (vgl. MK-Meldung).

Die Anstalten haben bisher kategorisch darauf verwiesen, für eine Auftragsreform seien die Länder zuständig. Im Jahr 2017 hatten ARD, ZDF und Deutschlandradio den Ländern bis 2028 laufende Strukturprojekte genannt, mit denen sie in den Bereichen Verwaltung, Technik, IT und Produktion Einsparungen erzielen wollen. Die KEF monierte 2018, die von den Sendern vorgelegten Reformprojekte ließen das Programm und den Personalbereich außen vor. Was diese beiden Bereiche angeht, werden die Anstalten in den kommenden Monaten in der Öffentlichkeit weiter unter Druck stehen, hier selbst eigene Reformvorschläge zu machen, die sich mithin auch auf den Auftrag und die Struktur beziehen. Als der ARD-Vorsitzende Tom Buhrow im September in diesem Fall im Landtag von Sachsen zur geplanten Beitragserhöhung vor den Parlamentariern Stellung nahm, kündigte er an, die ARD werde die Reformbestrebungen der Länder „konstruktiv begleiten“: Er könne für die ARD sagen: „Sie werden nicht nur ‘Nein’ hören und ‘alles geht nicht’.“ Zur Ruhe werden die Intendanten von ARD, ZDF und Deutschlandradio wohl über eine längere Zeit nicht mehr kommen.

19.12.2020/MK

Rundfunkbeitragserhöhungs- verhinderungsland: Wappen von Sachsen-Anhalt im Landtag zu Magdeburg

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