Gegenargumente

Anmerkungen zum Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats des Bundesfinanzministeriums zu den Aufgaben und der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Von Jürgen Betz
06.02.2015 •

Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium hat sich in einem im Dezember 2014 publik gewordenen Gutachten für eine grundlegende Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausgesprochen. So plädier das Gremium dafür, den Rundfunk in Deutschland auf ein marktliches System auszurichten. Die öffentlich-rechtlichen Anbieter sollten künftig nur noch „da auftreten, wo das privatwirtschaftliche Angebot klare Defizite aufweist“, finanziert werden sollten sie aus dem allgemeinen Haushalt aus Steuergeldern. Das 44-seitige Gutachten rief starke Kritik hervor. ARD, ZDF und Deutschlandradio haben bisher öffentlich nicht auf das Gutachten reagiert, das den öffentlich-rechtlichen Rundfunk attackiert, da es ihn in seiner derzeitigen Funktion umfassend in Frage stellt. Im folgenden Beitrag setzt sich Jürgen Betz, Justiziar des Hessischen Rundfunks (HR) in Frankfurt, mit dem Gutachten auseinander. Betz, 61, ist seit 2007 Justiziar des HR und seit 1982 für die hessische ARD-Landesrundfunkanstalt tätig.        -MK-

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Mit perfektem Timing hat die „Bild“-Zeitung am Heiligen Abend des vergangenen Jahres der staunenden Öffentlichkeit und den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ein ‘Geschenk’ unter den Christbaum gelegt. Das Boulevardblatt beschenke uns damit, dass es uns informierte über das – offenbar von niemandem in Auftrag gegebene – Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen (BMF) zum Thema „Öffentlich-rechtliche Medien – Aufgabe und Finanzierung“. Das Gutachten stammte aus dem Oktober 2014 und dank „Bild“ war es nun öffentlich geworden.

Die in Pressereaktionen zum Teil völlig zu Recht aufgeworfene Frage, ob dieses Gremium für Fragen nach den Aufgaben und der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks überhaupt zuständig ist, soll angesichts der klaren Kompetenzordnung des Grundgesetzes hier nicht weiter thematisiert werden, zumal der für die Rundfunk- und Pressefreiheit einschlägige Artikel 5 des Grundgesetzes auch die Meinungsfreiheit schützt. Gott sei Dank kann sich in unserem Lande jeder und damit auch der Wissenschaftliche Beirat des Bundesfinanzministeriums auf das Recht berufen, seine Meinung frei äußern und verbreiten zu dürfen. Der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV) hat gerade anlässlich der Attentate in Paris auf die Bedeutung der Meinungsfreiheit, aber  auch der Medienfreiheit für die Demokratie hingewiesen.

Ich möchte mich deshalb nicht mit formalen Fragen, sondern mit dem Inhalt dieses Papiers befassen, das Claudia Tieschky in der „Süddeutschen Zeitung“ vom 30. Dezember 2014 sehr treffend mit dem Satz charakterisiert hat: „Ein Gutachten heißt Gutachten, weil es kein schlechtes gibt.“ Denn das Gutachten des Beirats wirft eine derart große Menge von Fragen auf, das man es nicht einfach so stehenlassen kann, auch wenn weder das BMF noch dessen Beirat für die Rundfunkgesetzgebung und die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zuständig sind. Ich möchte versuchen, meine Anmerkungen auf die wesentlichen Punkte zu konzentrieren, auch wenn dies sehr schwerfällt, weil man zu den 44 Seiten des Papiers des Beirats problemlos sehr viel mehr Seiten mit Gegenargumenten füllen könnte.

1. Ein uralter, aber längst überholter Grundansatz

Die Grundgedanken des Gutachtens sind keineswegs neu; sie wurden schon vor der Einführung der dualen Rundfunkordnung hierzulande in den 1980er Jahren diskutiert. Und schon im Jahr 1999 hatte sich der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) mit dem Thema „Offene Medienordnung“ befasst, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) kritisiert und sich – wie jetzt erneut der Wissenschaftliche Beirat beim BMF – für eine prinzipielle Neuordnung des Rundfunks ausgesprochen, die wegen den veränderten technischen und wirtschaftlichen Bedingungen weitgehend auf den Wettbewerb und seinen Schutz des Kartellrechts setzen sollte.

Die damalige Stellungnahme vom 18. November 1999, die auch heute noch online im Archiv des BMWi abrufbar ist, hat allerdings in der weiteren medienpolitischen Diskussion keinerlei Beachtung erfahren. Dies lag vor allem daran, dass auch die damalige Stellungnahme wesentliche Faktoren für ein funktionsfähiges, für eine Demokratie zwingend erforderliches Informationsvermittlungssystem ignoriert hat. Dass ein alleiniges Setzen auf den Markt und das Kartellrecht völlig ungeeignet für eine verfassungskonforme Medienordnung ist, haben die vergangenen 15 Jahre und die in dieser Zeit kontinuierlich wachsende Konzentration auf dem Medienmarkt, besonders im Printbereich, eindrucksvoll bestätigt.

Umso mehr muss es verwundern, dass der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium, der überwiegend aus Ökonomen besteht, nun in die gleiche Kerbe haut, ohne zu berücksichtigen, was seither an realen Veränderungen auf dem Medienmarkt geschehen ist und welche positive Anerkennung das duale Rundfunksystem in Deutschland bei allen Beteiligten und weltweit erfahren hat. Und dies auch bei den Zuschauern, bei denen das Erste Programm der ARD laut einer Meinungsumfrage nach dem qualitativ besten Programm mit 24 Prozent deutlich vor dem ZDF und vor RTL mit jeweils 15 Prozent liegt (vgl. hierzu „Der Tagesspiegel“ vom 9. Januar 2015).

2. Die Zahl von Programmen besagt noch nichts über die von ihnen vermittelte Vielfalt im Gesamtprogrammangebot

Der Wissenschaftliche Beirat des BMF meint, die „dynamischen Entwicklung der frei empfangbaren TV-Sender in Deutschland“, die zweifelsfrei einen erheblichen Anstieg zu verzeichnen hat, und die Angebote im Internet seien ausreichender Grund dafür, dass mittlerweile genug Vielfalt bestehe und der öffentlich-rechtliche Rundfunk nun auf eine Komplementärfunktion, das heißt auf ein Nischendasein, zurückgeführt werden könne. Dies ist, wenn man sich die kommerziellen Programmangebote näher anschaut, eine höchst überraschende Ansicht. Und die Mühe, sich mit den Programminhalten von ARD und ZDF sowie ihren Gemeinschaftsprogrammen einmal näher auseinanderzusetzen, macht sich der Wissenschaftliche Beirat bedauerlicherweise auch an keiner Stelle seines Gutachtens, weil er ja nur die ökonomische Brille aufgesetzt hat. Leider scheint er keine andere, die wichtiger wäre, zu besitzen.

Genauso abwegig ist es, zu meinen, „das Internet bietet Sendeformate, die mit den klassischen Hörfunk- und Fernsehmedien vergleichbar sind“ (Seite 8 des Gutachtens). Einen Beleg für diese Behauptung bleibt das Papier, das ansonsten mit einer Vielzahl von Fußnoten aufwartet, schuldig. Und das in einer Zeit, in der die EU-Kommission sich aktuell Maßnahmen gegen Google überlegt, um dessen Dominanz im Internet bei den Suchmaschinen und die damit verbundenen Gefahren für eine gezielte, von kommerziellen Interessen gesteuerte Einflussnahme auf die Internet-Nutzer zu begrenzen. Zu Recht und sehr plastisch weist Mathias Müller von Blumencron in seinem Kommentar „Unsere tägliche Desinformation“ in der „FAZ“ vom 12. Januar 2015 darauf hin, wie wenig man auf Informationen aus dem Internet setzen kann.

Auf Seite 9 wird zwar eingeräumt, dass Ausgangspunkt des Gutachtens eine „vorwiegend ökonomische Analyse“ ist und der vermeintlich identifizierte Reformbedarf sich aus „grundlegenden ökonomischen Überlegungen“ ableitet. Es muss jedoch überraschen, dass ein sich aus über 30 Hochschullehrern zusammensetzender Wissenschaftlicher Beirat glaubt, eine Medienordnung ausschließlich unter ökonomischen Gesichtspunkten betrachten und daraus dann Vorschläge für deren Neuordnung unterbreiten zu können.

Rechtsprechung und Literatur sind seit Jahrzehnten voll von Argumenten, die eindrucksvoll und – wie die vergangenen 50 Jahre zeigen – sehr zu Recht deutlich machen, dass Rundfunk keinesfalls ausschließlich unter rein ökonomischen Gesichtspunkten betrachtet und reguliert werden darf. Zuletzt hat dies das Bundesverfassungsgericht auch im ZDF-Urteil aus dem vergangenen Jahr bestätigt. Wie das oberste deutsche Gericht wiederholt unterstrichen hat – dies sei hier noch einmal ausdrücklich hervorgehoben – ist der Rundfunk „Medium und Faktor des verfassungsrechtlich geschützten Prozesses, in dem sich die Meinungsbildung vollzieht“, die wiederum für die Funktion des demokratischen Gemeinwesens essenziell und unverzichtbar ist. Aus diesem Grund werde ein Verständnis der Rundfunkfreiheit, die sich in der Abwehr staatlicher Einflussnahme erschöpfte und den Rundfunk im Übrigen den gesellschaftlichen und marktlichen Kräften überließe, nicht dem dienenden Charakter von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gerecht.

Auch in seinem Rundfunkurteil aus dem Jahr 2007 hat das Bundesverfassungsgericht dieses Verständnis der Rundfunkfreiheit wiederum betont und ausgeführt, dass die Ausgestaltung der Rundfunkordnung durch gesetzliche Regelungen nicht durch den Wegfall der durch die Knappheit von Sendefrequenzen bedingten Sondersituation entbehrlich geworden ist und dass sich im Grundsatz durch die technologischen Neuerungen der letzten Jahre und die dadurch ermöglichte Vermehrung der Übertragungskapazitäten sowie die Entwicklung der Medienmärkte nichts geändert habe. Wörtlich führt das BVerfG in dem Urteil aus:

„Rundfunkprogramme haben, wie insbesondere in der medienökonomischen Literatur analysiert und erklärt wird, im Vergleich zu anderen Gütern besondere ökonomische Eigenschaften. Diese sind mit dafür ursächlich, dass bei einer Steuerung des Verhaltens der Rundfunkveranstalter allein über den Markt das für die Funktionsweise einer Demokratie besonders wichtige Ziel der inhaltlichen Vielfalt gefährdet ist. […] Der wirtschaftliche Wettbewerbsdruck und das publizistische Bemühen um die immer schwerer zu gewinnende Aufmerksamkeit der Zuschauer führen beispielsweise häufig zu wirklichkeitsverzerrenden Darstellungsweisen, etwa zu der Bevorzugung des Sensationellen und dem Bemühen, dem Berichtsgegenstand nur das besondere, etwa Skandalöses, zu entnehmen. Auch dies bewirkt Vielfaltsdefizite.“

Der Wissenschaftliche Beirat beim BMF geht zwar auf den Seiten 13ff. des Gutachtens auf die Verfassungsrechtsprechung ein, kritisiert diese aber und hält sie nicht mehr für zeitgemäß, ohne dies allerdings mit substanziellen Argumenten zu begründen. Der Beirat meint lediglich, es sei wichtig, „nicht einer dem Status quo verhafteten Denkblockade zu verfallen, wie sie vor allem die neuere verfassungsgerichtliche Judikatur nahelegen könnte“ (Seite 19). Das ist starker Tobak, vor allem wenn man berücksichtigt, dass sich der Wissenschaftliche Beirat nicht einmal im Ansatz mit den in der Literatur und der Verfassungsrechtsprechung vorgetragenen Argumenten auseinandersetzt.

Noch mehr überrascht es, wenn ausgeführt wird, dass nicht die Frage entscheidend sei, ob angesichts des derzeit bestehenden privatwirtschaftlichen Angebots der öffentlich-rechtliche Rundfunk eine bedeutsame Aufgabe erfüllt (wie vom BVerfG stets bestätigt). Vielmehr würde „ein reformierter oder anders ausgerichteter öffentlich-rechtlicher Rundfunk ein entsprechend verändertes privatwirtschaftliches Angebot nach sich ziehen“. Das müsste der Wissenschaftliche Beirat allerdings bitte einmal näher erklären, was er wiederum schuldig bleibt. Mehr spricht dafür, dass dann die Programmangebote des privaten Rundfunks weiter verflachen und sich damit genau die Befürchtungen realisieren würden, die das Bundesverfassungsgericht seit Jahrzehnten bei einer Überlassung der Rundfunkordnung an den Markt hegt. Wieso der Wissenschaftliche Beirat hier genau das Gegenteil behauptet, ohne es zu begründen, bleibt sein Geheimnis.

Schließlich sei darauf hingewiesen, dass das Gutachten zwar akribisch Literatur zitiert, die seiner Linie entspricht, auf andere, gegenteilige Stimmen indes gern verzichtet. Beispielhaft sei nur auf das sehr umfassende und umfangreiche Werk von Wolfgang Hoffmann-Riem verweisen („Regulierung der dualen Rundfunkordnung – Grundfragen“), das genau zu den vom Beirat aufgeworfenen Fragen ausführlich und detailliert – allerdings mit anderem Ergebnis – Stellung nimmt. Allein die Lektüre der Zusammenfassung dieses Werks, wie sie auf den Seiten 315 bis 334 nachzulesen ist, hätte genügt, um zumindest einmal nachdenklich zu werden. Doch das hätte offensichtlich das vom Beirat gewünschte Ergebnis beeinflusst und das war nicht gewollt. Wissenschaftlicher Arbeit entspricht ein solches Vorgehen nach meinem Verständnis allerdings nicht.

3. Die angebliche Vergleichbarkeit von Zeitungs- und Rundfunkmarkt

Der Wissenschaftliche Beirat des BMF hält es für bedenklich, dass die Struktur und die Regulierung von Zeitungs- und Rundfunkmarkt in Deutschland unterschiedlich ausfallen. Printmedien und Rundfunkprogramme seien „Produkte, die große Ähnlichkeiten aufweisen, auch wenn die Nutzerkreise unterschiedlich sind – beide Produktklassen handeln (sic!) mit Information“. Ferner meint der Beirat, dass der Eintritt eines weiteren Anbieters bei Presse und Rundfunk keinen ernsthaften technologischen Beschränkungen mehr unterliege. Für mich ist nicht nachvollziehbar, wie der Beirat zu der Ansicht kommt, „angesichts der heute bestehenden Parallelen in den technologischen und wirtschaftlichen Grundlagen beider Produktkategorien sei die Unterschiedlichkeit in der Gestaltung und Regulierung von Presse und Rundfunk durch den Gesetzgeber überraschend“. Diese kann entgegen der Meinung des Beirats gerade nicht „nur historisch“ erklärt werden, sondern sie hat die bereits dargelegten demokratierelevanten Hintergründe.

Wenn der Beirat meint, dass diese Unterschiedlichkeit heute „unter ökonomischen Gesichtspunkten nicht mehr begründet werden“ könne, so ist dies doppelt unzutreffend. Zum einen geht es eben gerade aus den oben genannten Gründen nicht nur um rein ökonomische Fragen, sondern um die Gewährleistung der für die Funktionsfähigkeit des demokratischen Gemeinwesens erforderlichen Informations- und Meinungsfreiheit; zum anderen aber lässt sich auch die ökonomische Betrachtung nicht (mehr) aufrechterhalten. Denn auch der Zeitungsmarkt funktioniert ja keineswegs mehr so, wie das Gutachten seinen Lesern glauben machen will.

Würde die Behauptung auf Seite 14 stimmen – „Stattdessen gibt es viele Zeitungen; sie sind einfach und preiswert zu produzieren und stehen in Konkurrenz zueinander“ –, dann gäbe es das vielfach beklagte Zeitungssterben in Deutschland nicht. Hat der Beirat tatsächlich nicht zur Kenntnis genommen, welche Entwicklung der deutsche Zeitungsmarkt in den letzten 25 Jahren hinter sich hat? Hat er nicht bemerkt, dass die „Westfälische Rundschau“ eingestellt wurde, ebenso wie die „Financial Times Deutschland“, die Nürnberger „Abendzeitung“ und viele weitere Blätter? Ist nicht allein das Zeitungssterben Argument dafür, dass der Markt eben gerade nicht dafür sorgt, dass Vielfalt besteht? Wie kann es sein, dass ein Gutachten, das sich wissenschaftlich nennt, dies alles übersieht und sogar noch allen Ernstes meint, es gebe „viele Zeitungen; sie sind „einfach und preiswert zu produzieren“?

Ich will den Autoren des Gutachtens gerne etwas Nachhilfe zu diesem Thema geben. Stieg die Gesamtauflage deutscher Tageszeitungen von 1950 bis 1983 von 14 Mio auf 30 Mio Exemplare, so sank sie von 1984 bis 2013 um 42,5 Prozent auf nunmehr 17,3 Mio. BDZV und IVW prognostizieren, dass dieser Niedergang so weitergehe und die Auflage im Jahr 2030 bei nur noch zirka 5 Mio Exemplaren liegen werde. Dem Beirat scheint das alles unbekannt zu sein. Er verficht unbeirrt und blauäugig eine seit Jahrzehnten überholte und längst von der Wirklichkeit widerlegte These vom alles selbst regelnden Markt.

Die Autoren kennen auch offensichtlich nicht den hochinteressanten Beitrag „In eigener Sache“ in der „FAZ“ vom 10. August 2014, in dem professionelle Zeitungsleute ausführen, dass die Zeitungen in der größten Krise ihrer Geschichte stecken und dass dies nicht nur am Internet liege. Sie weisen darauf hin, dass die Gründung der alternativen „taz“ im Jahr 1979 hierzulande die letzte erfolgreiche Neugründung einer überregionalen Tageszeitung gewesen ist. Und es wird darauf hingewiesen, dass die Geschichte des Niedergangs längst vor (!) dem Siegeszug des Internets begonnen hat.

Entgangen zu sein scheint den Autoren des Gutachtens auch, wie sich die Pressekonzentration in Deutschland entwickelt hat. Es wäre etwa hilfreich gewesen, den Aufsatz von Horst Röper in den „Media Perspektiven“ von 2014 (S. 254 ff.) zu studieren, der erneut einen Höchstwert bei der Pressekonzentration feststellt und ausführt, dass die zehn auflagenstärksten Verlagsgruppen im ersten Quartal 2014 gemeinsam einen Marktanteil von 59,3 Prozent an der Gesamtauflage der Tagespresse haben. Zehn Jahre zuvor lag deren Anteil noch bei 28,8 Prozent. Röper dokumentiert in seinem Aufsatz auch die verschiedenen Fusionen von Tageszeitungen, die zu der Erosion in der Vielfalt des deutschen Zeitungsmarkts beigetragen haben, allerdings zum Teil aus rein wirtschaftlichen Gründen zur Verhinderung weiterer Insolvenzen nicht zu vermeiden waren. Und auch ein Blick nach Frankreich bestätigt dies (vgl. hierzu Michaela Wiegels Artikel mit dem Titel „Am Tropf: Der Staat und die Medien – das Beispiel Frankreich in der „FAZ“ vom 25. November 2014). Auch Frankreich erlebt trotz intensiver staatlicher Presseförderung ein massives  Zeitungssterben.

Um nicht missverstanden zu werden: Das ist keine Kritik am Zeitungsmarkt. Diese Entwicklung zeigt jedoch, dass der Markt gerade nicht dafür sorgt, dass Vielfalt in der Informationsvermittlung gewährleistet wird. Hätte der BMF-Beirat auch nur annähernd diese Entwicklung berücksichtigt, hätte er nicht zu den Ausführungen auf den Seiten 13 und 14 seines Gutachtens kommen können, die eher an Kinderglauben als an wissenschaftliche Arbeit erinnern.

Und woher nimmt der Beirat angesichts dieses Befunds seine Erwartung, dass eine Überlassung des Rundfunks an die Kräfte des Marktes zu anderen Ergebnissen führen würde? Glaubt er ernsthaft, kommerzieller, auf Gewinnerzielung ausgerichteter Rundfunk würde die Anforderungen erfüllen, die das Bundesverfassungsgericht und die16 Landesgesetzgeber an die Medien als Faktor der Meinungsbildung völlig zu Recht stellen?

4. Unkenntnis des Finanzierungssystems des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Gänzlich missglückt ist im Gutachten die Darstellung des Finanzierungssystems des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Auf den Seite 22ff. befasst sich der Wissenschaftliche Beirat mit der Finanzierung von ARD, ZDF und Deutschlandradio. Die Ausführungen dort lassen leider ebenfalls wieder erkennen, wie wenig sich dieser Beirat mit der Materie befasst hat. Es ist geradezu lächerlich, dem Leser suggerieren zu wollen, die Rundfunkanstalten meldeten ihren Bedarf einfach an und dieser werde von der dafür zuständigen Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) geprüft und „bewilligt“.

Wenn sich die Autoren die Mühe gemacht hätten, die letzten fünf KEF-Berichte zu studieren, hätten sie solche Aussagen nicht treffen können. Dort ist nämlich sehr genau nachzulesen, welchen Finanzbedarf die Anstalten angemeldet haben und welcher in deutlich reduzierter Form dann tatsächlich anerkannt worden ist. Die KEF entscheidet auch nicht über die Höhe des Rundfunkbeitrags, sondern die16 Landesparlamente. Das KEF-Verfahren ist außerordentlich aufwändig und detailliert und die Mär, dass die Rundfunkanstalten einfach nur sagen, was sie gerne hätten und dies dann auch bekommen, wird zwar gerne von interessierten Kreisen verbreitet, hat allerdings mit der Realität nichts zu tun. Es ist diesem Beirat nur zu empfehlen, sich einmal der Mühe zu unterziehen, einige KEF-Berichte auch zu lesen. Dann kann er sich ein Bild davon machen, dass seine Behauptungen realitätsfern sind.

Wie unfair und – mit Verlaub – geradezu infam der Beirat agiert, kommt auch darin zum Ausdruck, dass er versucht, mit Themen aus der historischen Mottenkiste Punkte zu sammeln, mit Themen also, die längst ad acta gelegt worden sind. So soll die Fußnote 36 auf Seite 22 des Gutachtens suggerieren, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sich gegen Rechnungshofskontrollen wehren. Dies war ein Thema in den 1980er Jahren. Seit 25 Jahren wird die Rechnungshofskontrolle von den Rundfunkanstalten mit keinem Wort mehr in Frage gestellt. Sie ist vielmehr ein weiteres, völlig unstrittiges Kontrollsystem, um wirtschaftliches Geschäftsgebaren zu gewährleisten.

Auch der Vorschlag des BMF-Beirats, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk mit einem auf eine Nischenfunktion reduzierten Programmauftrag aus Steuermitteln zu finanzieren, muss überraschen. Dass eine Finanzierung aus dem Staatshaushalt schon aus verfassungsrechtlichen Gründen ausscheidet, weil damit die Staatsunabhängigkeit des Rundfunks nicht mehr gewährleistet wäre, ist Allgemeingut. Eine solche Finanzierung aus Steuermitteln mit dem derzeitigen Finanzierungssystem gleichzusetzen, diskreditiert nicht nur die KEF, sondern auch die Landesparlamente und vor allem das Bundesverfassungsgericht, das in seinem Urteil vom 11. September 2007 dafür gesorgt hat, dass die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in ein verfassungsrechtlich tragfähiges System gebracht worden ist.

5. Alter Wein in neuen Schläuchen: Die Forderung nach einer Rückführung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf eine Nischenfunktion („Subsidiaritätsprinzip“)

Wie eingangs bereits ausgeführt, gab es schon vor Jahrzehnten (so auch in der oben zitierten Stellungnahme des Beirats beim Bundeswirtschaftsministerium) den Vorschlag, das Rundfunksystem so umzustrukturieren, dass dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk nur noch eine subsidiäre Komplementärfunktion zukommt. Will heißen: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk soll lediglich noch das anbieten, wozu der private Rundfunk nicht in der Lage bzw. mangels ausreichender Gewinnerzielungschancen nicht willens ist. Wenn der BMF-Beirat nun darauf verweist, dass es sich beim Subsidiaritätsprinzip „um ein aus vielen wirtschaftspolitischen Bereichen bekanntes Organisationsprinzip handelt“, so wird daraus erneut die rein ökonomische Betrachtung des Rundfunks deutlich, die aber gerade der völlig falsche Weg ist.

Die Autoren selbst zitieren für ihr Gutachten überraschenderweise Forschungsergebnisse aus den Jahren 1952 und 1977, wonach das Gleichgewicht der Programmgestaltung rein marktwirtschaftlich orientierter Hörfunk- und Fernsehmedien durch Marktversagen gekennzeichnet sein könne und zu viel Mainstream angeboten werden dürfte, wenn das Programmangebot ausschließlich aus werbefinanzierten Programmen besteht (Seite 23). Und auch die weiteren Ausführungen auf den Seiten 23 und 24 des Gutachtens belegen eindrucksvoll das, was in meinem Text weiter oben zum Thema Marktversagen und Funktion der Medien in einer Demokratie ausgeführt ist.

Wenn in Fußnote 40 auf Seite 24 dann allerdings im Gutachten ausgeführt wird, eine mögliche Antwort auf marktwirtschaftliches Versagen sei, „Programmnischen zu füllen und Programmvielfalt durch Wettbewerb zu erzeugen“, wobei dies durch „kluge Regulierung des privaten Angebots“ geschehen solle, muss man erneut die Frage stellen, ob der Beirat überhaupt im Bild ist, wie der deutsche kommerzielle Rundfunkmarkt aussieht und reguliert ist. Wo bitte sorgen die dafür zuständigen Landesmedienanstalten dafür, dass programminhaltliche Diskussionen erfolgen, geschweige denn erkannte Defizite beseitigt werden?

Die Zeiten, als Landesmedienanstalten den Mut hatten, die immer flacher werdenden Sendungen privater Anbieter öffentlich zu kritisieren, sind lange vorbei. Allein der Hinweis darauf, wie sich die Aufsichtsbehörden zu den seit etwa fünf Jahren zum Alltag der privaten Nachmittagsprogramme gehörenden Scripted-Reality-Sendungen verhalten, die auf breiter Basis von vielen gesellschaftlichen Kräften kritisiert werden, ist ein beredtes Beispiel dafür, dass Regulierung im privaten Rundfunk keine wirklich funktionsfähige Lösung ist. Schon gar nicht bei inhaltlichen Fragen, bei denen sich die privaten Rundfunkanbieter durchaus zu Recht auf ihre Programmfreiheit berufen können. Und nach anfänglicher Kritik haben die Landesmedienanstalten keine weiteren Schritte mehr gegen diese problematischen, auf Jugendliche nachteilig wirkenden Sendungen unternommen. Heute sollen diese Formate nur als gefaket gekennzeichnet werden; im Übrigen beschränken sich die Landesmedienanstalten in ihrem im April 2014 vorgestellten „Programmbericht 2013“ darauf, die Zunahme solcher Sendungen zu konstatieren und festzustellen, dass es diese Art Sendungen im öffentlich-rechtlichen Rundfunk so gut wie nicht gebe.

Sehr schön illustriert diese Thematik ein Beitrag von Laura Hertreiter in der „Süddeutschen Zeitung“ vom 11. Februar 2014 unter der Überschrift „Echt nicht wahr. Das Privatfernsehen gaukelt seinen Zuschauern jeden Nachmittag das reale Leben vor. Das ist billig, macht Quote – und viele halten es für echt.“ Darin findet sich folgendes Zitat: „Frei erfundene Alltagsdokumentationen über Familien, Makler oder Gerichtsverhandlungen, über schwangere Schulmädchen, adipöse Arbeitslose und promiskuitive Proleten. Gesellschaftsdramen. Oder auch: Sozialpornos. Die Sendungen mit Namen wie ‘Verdachtsfälle’, ‘Pures Leben’ oder ‘Berlin – Tag und Nacht’ füllen seit Jahren das Nachmittags- und Vorabendprogramm im deutschen Privatfernsehen.“ An anderer Stelle heißt es in dem Artikel: „In der Scripted Reality wird der Dilettantismus zum Beleg für Authentizität. Wer so unsicher, ungelenk und ungeschminkt vor die Kamera tritt, muss echt sein.“ Und schließlich: „In Reality-Formaten werden Klischees bedient. Und so wird auch gecastet: Bildungsbürger sind Brillenträger, Schurken oft Ausländer und Arbeitslose sollen möglichst bequem aussehen.“

Das Bundesverfassungsgericht hat schon sehr frühzeitig erkannt, dass die vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu leistende Aufgabe, die in den Urteilen der 1980er Jahre als „Grundversorgung“ bezeichnet wurde, keinesfalls auf ein Nischenprogramm begrenzt werden darf, und diese Rechtsprechung ist nach wie vor gültig, überzeugend und erst im Jahr 2014 noch einmal bestätigt worden. Zutreffend hieß es dazu im 6. Rundfunkurteil (1991):

„Der Begriff der Grundversorgung bezeichnet dabei weder eine Mindestversorgung, auf die der öffentlich-rechtliche Rundfunk beschränkt ist oder ohne Folgen für die Anforderungen an den privaten Rundfunk beschränkt werden könnte, noch nimmt er eine Grenzziehung oder Aufgabenteilung zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten Veranstaltern etwa in dem Sinne vor, dass jene für den informierenden und bildenden, diese für den unterhaltenden Teil des Programmangebots zuständig wären. Es muss vielmehr sichergestellt sein, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten für die Gesamtheit der Bevölkerung Programme anbieten, die umfassend und in der vollen Breite des klassischen Rundfunkauftrags informieren und dass im Rahmen dieses Programmangebots Meinungsvielfalt in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise hergestellt wird.“

Und das Gericht macht deutlich, dass die aus seiner kommerziellen Finanzierung folgenden Schwächen des privaten Rundfunks nur deshalb verfassungsrechtlich hingenommen werden können, solange der öffentlich-rechtliche Rundfunk seinen Grundversorgungsauftrag erfüllt – und zwar in allen Genres und nicht nur bei Kultur, Bildung und eventuell noch Information. Dem ist nichts hinzuzufügen.

Mehr als überraschend ist auch die in Fußnote 42 auf Seite 25 im Gutachten des Beirats aufgestellte Behauptung, die öffentlich-rechtlichen Sender bezögen „ihr positives Image aus den Informations- und eben nicht aus den Unterhaltungssendungen“. Der Beirat ist auch hier erneut schlecht informiert. Wenn man allerdings unter „Unterhaltungssendungen“ ausschließlich Sendungen wie das RTL-Dschungelcamp („Ich bin ein Star – Holt mich hier raus!“) oder die RTL-Show „Deutschland sucht den Superstar“ (DSDS) und ähnliches versteht, mag es zutreffen, dass dort ARD und ZDF nicht konkurrieren können und dies auch nicht wollen. Ansonsten zeichnet sich der öffentlich-rechtliche Rundfunk gerade im Bereich der Unterhaltung, zu der auch die Fiction und somit der Fernsehfilm zu zählen ist, durch seine sehr anerkannten, Jahr für Jahr mit sehr vielen Preisen ausgezeichneten Angebote aus. Und auch im Dokumentar- und Kulturbereich sendet der öffentlich-rechtliche Rundfunk eine große Zahl anerkannter und preisgekrönter Programmbeiträge, die im privaten Rundfunk so gut wie nicht zu finden sind.

Ohne pro domo sprechen zu wollen, lässt sich anhand von vielen Stimmen in der Literatur und der Öffentlichkeit feststellen, dass das Rundfunksystem in Deutschland zu einem der besten in der Welt zählt. Und daran hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk mit Sicherheit einen ganz erheblichen Anteil. Das hat auch Bundespräsident Joachim Gauck im April vorigen Jahres unterstrichen: Es könne kein Zweifel daran bestehen, „wie wertvoll eine öffentlich-rechtliche, aber staatsferne Säule unseres dualen Rundfunksystems ist (siehe „epd medien“ vom 4. April 2014). Und dies wird selbst von privaten Wettbewerbern unumwunden zugegeben, wie etwa vom Netzbetreiber Kabel Deutschland in der Zeitschrift „Pro Media“ (Nr. 2/2014). Dort stellen Vertreter von Kabel Deutschland fest, dass man „nirgendwo sonst ein quantitativ und qualitativ so starkes öffentlich-rechtliches Angebot findet“.

Selbst der Verband Privater Rundfunk und Telemedien (VPRT) will kein System, das seinen Mitgliedern bestimmte Pflichten auferlegt, die programminhaltliche Auswirkungen und damit auch Bedeutung für die Gewinnmargen haben. Und sogar der größerer Sympathie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk völlig unverdächtige ehemalige Bundespostminister Christian Schwarz-Schilling (CDU), der sich in seiner Amtszeit von 1982 bis 1992 massiv für die Einführung des privaten Rundfunks einsetzte, hat im April vorigen Jahres in einem Zeitungsbeitrag (vgl. „Die Welt“ vom 4. April 2014) unter dem Titel „Rettet den Staatsfunk!“ eine Lanze für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gebrochen.

Schwarz-Schilling schrieb dort: „Was überhaupt nicht geht und den Reformbestrebungen zuwiderläuft, sind unsachliche und hyperpolemische Angriffe auf die öffentlich-rechtlichen Anstalten, wobei […] offensichtlich am liebsten das ganze duale System zerschlagen werden soll.“ Und weiter: „Wer ein besseres System haben will, der möge uns einmal berichten, in welchem Land er uns entsprechende Beispiele vorzeigen kann. Ich jedenfalls freue mich immer wieder, wenn ich nach Deutschland zurückkehre und unsere Medienlandschaft anschauen und hören kann. In kaum einem anderen Land der Welt ist sie so interessant, vielfältig und auch für die kulturellen und soziologischen Minderheiten befriedigend. Ich halte es daher für wenig verständlich, wenn man dieses System einfach zerschlagen will.“  Ich hätte es nicht besser formulieren können.

Die Unterschiede zwischen öffentlich-rechtlichem und privatem Programmangebot sind übrigens auch dem Bundesverfassungsgericht nicht verborgen geblieben, das in seinem sogenannten Gebührenurteil vom 11. September 2007 ausführte: „Vergleiche der Programmprofile der öffentlich-rechtlichen und der privatwirtschaftlichen Veranstalter ergeben deutliche Unterschiede (vgl. Krüger/Zapf/Schramm, „Media Perspektiven“ 2007, S. 166ff; „Media Perspektiven“, Daten zur Mediensituation in Deutschland 2006, S. 13ff., 19ff.; ALM-Jahrbuch 2006, S. 208ff.).“ Solche Zitate lassen sich mühelos auch noch in späterer Zeit finden. Allein ein Blick in die seit Jahrzehnten erscheinende Zeitschrift „Media Perspektiven“ genügt, die allerdings offenbar beim BMF-Beirat unbekannt ist. Denn Zitate daraus finden sich im Gutachten überhaupt nicht.

6. Schlussbemerkung

Die am Ende des Gutachtens vorgeschlagenen „Leitlinien für eine Reform“ sind aus den oben genannten Gründen gänzlich untauglich und daher aus vielen, vor allem aber schon aus verfassungsrechtlichen Gründen keine Alternative zum derzeitigen dualen Rundfunksystem in Deutschland. Das Gutachten des BMF-Beirats leidet entscheidend darunter, dass es rein ökonomische Betrachtungen anstellt, die noch dazu wesentliche, gegen die eigene Position sprechende Fakten unbeachtet lassen. Vor allem der Vergleich mit dem Zeitungsmarkt ist derart schief und unzutreffend, dass schon deshalb die Argumente des Beirats nicht überzeugen können. Und wenn er meint, zumindest in begrenztem Umfang mit Ausschreibungsmodellen „experimentieren“ zu können (Seite 34), so ist dem entgegenzuhalten, dass Experimente mit der Medienordnung tunlichst unterbleiben müssen. Denn – auch das hat das Bundesverfassungsgericht schon sehr früh festgestellt – einmal eingetretene Fehlentwicklungen lassen sich, wenn überhaupt, nur bedingt und nur unter erheblichen Schwierigkeiten wieder rückgängig machen.

Und: Wie soll denn ein solches komplementäres Rundfunksystem in der Praxis überhaupt funktionieren? Wie soll der öffentlich-rechtliche Rundfunk denn von heute auf morgen in die Bresche springen, wenn sich zum Beispiel die privaten Sender aus Kostengründen entscheiden, nur noch Kurznachrichten zu bringen? Wie soll dann Qualitativeres von ARD und ZDF realisiert werden, wenn diese zuvor ihre Nachrichtenredaktionen und ihr Korrespondentennetz abgebaut haben, weil ja der private Rundfunk bis dahin für die Nachrichten im Komplementärsystem zuständig war?

Und wenn die Autoren des Gutachtens schließlich darauf verweisen, dass mit einem jährlichen Rundfunkbeitrag von 216 Euro der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland weltweit im oberen Drittel liege, so wird auch hier nicht berücksichtigt, wie umfangreich das Angebot der hiesigen öffentlich-rechtlichen Sender in en Bereichen Fernsehen, Radio und Online ist. Es kostet den Bürger insgesamt täglich knapp 60 Cent und das darf man als einen sehr angemessenen Betrag für das dafür erbrachte Gesamtangebot von ARD und ZDF, von Deutschlandradio und Arte bezeichnen. Ich möchte mit einer Passage aus dem Gebührenurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. September 2007 schließen, aus der ich oben schon zum Teil zitiert hatte und die hier noch einmal in größerem Umfang zitiert sei. Das Gericht führt dort aus:

„Rundfunk kann für die Verfolgung nicht nur publizistischer, sondern auch wirtschaftlicher Ziele eingesetzt werden. Der publizistische und ökonomische Wettbewerb führt jedoch nicht automatisch dazu, dass für die Unternehmen publizistische Ziele im Vordergrund stehen oder dass in den Rundfunkprogrammen die Vielfalt der in einer Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster abgebildet werden. Rundfunkprogramme haben, wie insbesondere in der medienökonomischen Literatur analysiert und erklärt wird, im Vergleich zu anderen Gütern besondere ökonomische Eigenschaften (siehe statt vieler Heinrich, Medienökonomie, Bd. 2, 1999, S  224ff., Schulz/Held/Kops, Perspektiven der Gewährleistung freier öffentlicher Kommunikation, 2002, S. 107ff.). Diese sind mit dafür ursächlich, dass bei einer Steuerung des Verhaltens der Rundfunkveranstalter allein über den Markt das für die Funktionsweise einer Demokratie besonders wichtige Ziel der inhaltlichen Vielfalt gefährdet ist. Insbesondere die Werbefinanzierung stärkt den Trend zur Massenattraktivität und zur Standardisierung der Angebote (vgl. statt vieler Sjurts, Einfalt trotz Vielfalt in den Medienmärkten: Eine ökonomische Erklärung, in: Friedrichsen/Seufert, Effiziente Medienregulierung, 2004, S. 71, 77ff.). Auch bestehen Risiken einseitiger publizistischer Betätigung und damit Einflussnahme. Der wirtschaftliche Wettbewerbsdruck und das publizistische Bemühen um die immer schwerer zu gewinnende Aufmerksamkeit der Zuschauer führen beispielsweise häufig zu wirklichkeitsverzerrenden Darstellungsweisen, etwa zu der Bevorzugung des Sensationellen und zu dem Bemühen, dem Berichtsgegenstand nur das Besondere, etwa Skandalöses, zu entnehmen (vgl. BVerfGE 193, 44, 67). Auch dies bewirkt Vielfaltsdefizite.“

Ich kann verstehen, dass diese Rechtsprechung dem Beirat nicht gefällt, weil sie dessen Sichtweise vollständig entgegensteht. Man kann im Interesse des Erhalts einer vielfältigen Medienlandschaft in Deutschland indes nur hoffen, dass das Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesfinanzministerium vom Oktober 2014 die gleiche Beachtung in der Medienpolitik erfährt, wie sie die Stellungnahme des Beirats beim Bundeswirtschaftsministerium aus dem Jahr 1999 erfahren hat, nämlich keine. Dieses Gutachten dient nicht der demokratischen Grundordnung, sondern es schadet ihr. Und es kann wohl auch kaum den Anspruch erheben, „wissenschaftlich“ zu sein. Es ist etwas anderes: schlecht.

06.02.2015/MK