Fortschritte beim Jugendmedienschutz

Neuer Staatsvertrag könnte Mitte 2016 in Kraft treten

Von Joachim von Gottberg
16.09.2015 •

Im März 2014 stellten die Länder ein erstes Eckpunktepapier zur Novellierung des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags (JMStV) vor. Nach insgesamt drei Online-Konsultationen, die dann folgten, und zum Teil massiver Kritik an dem Papier wird seit längerem an einem Gesetzentwurf gefeilt. Diesem Entwurf hat nun am 16. September (Mittwoch) die Rundfundkommission der Länder zugestimmt, so dass es so aussieht, dass das Verfahren für einen neuen JMStV diesmal gelingen könnte. Findet mithin ein langwieriger, von diversen Interessenkonflikten geprägter und zwischenzeitlich schon fast gescheiterter Prozess (vgl. u.a. FK-Heft Nr. 50-51/10, FK-Heft Nr. 50/14 und MK-Heft Nr. 11/15) bald sein gutes Ende? Joachim von Gottberg, 63, seit 1994 Geschäftsführer der Freiwilligen Selbstkontrolle Fernsehen (FSF) in Berlin, beschreibt im folgenden Text den gegenwärtigen Stand der JMStV-Reform.MK

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Es war ein langer Weg, aber wie es scheint, können sich die Bundesländer auf einen Entwurf für die Reform des gesetzlichen Jugendschutzes für Fernsehen und Internet einigen. Die ersten Eckpunktepapiere vom März und Oktober 2014 waren auf breiter Ebene kritisiert worden, vor allem weil sie keine Lösung für die unterschiedliche Behandlung derselben Inhalte auf Trägermedien (Film, DVD) einerseits und in elektronisch verbreiteten Medien (Fernsehen, Internet) andererseits anboten. Zwar wurde das Ziel einer gegenseitigen Anerkennung von Jugendschutzklassifizierungen aller Selbstkontrollen angestrebt, die Länder sahen mit Verweis auf die komplizierte Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern jedoch keine gesetzliche Lösung als realisierbar an.

In dem nun vorliegenden Entwurf vom 11. August 2015 werden die meisten Kritikpunkte berücksichtigt. Für die Arbeit von Aufsicht und Selbstkontrolle bringt dieser Entwurf einer Reihe von Fortschritten – vorausgesetzt, die Länder haben die Kraft, ihn auch gemeinsam über die noch ausstehenden Hürden zu bringen. Ein entscheidender Schritt war am 16. September die Zustimmung  der Rundfunkkommission. Nun muss die Novelle noch die Sitzung der Chefs der Staatskanzleien passieren und danach von den Ministerpräsidenten unterschrieben werden. Erst dann wird sie allen Länderparlamenten zur Verabschiedung vorgelegt. Im Folgenden werden die wichtigsten vorgesehenen Änderungen beim Jugendmedienschutz beschrieben.

Konvergenz

Der Grundgedanke ist einfach: Warum soll derselbe Film eine unterschiedliche Wirkung entfalten, wenn er über das Kino, eine DVD oder das Fernsehen wahrgenommen wird? Und da nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV) Freigaben der Freiwilligen Selbstkontrolle der Filmwirtschaft (FSK), die sie nach dem Jugendschutzgesetz (JuSchG) erteilt, in Sendezeitbeschränkungen umgewandelt werden, wäre es doch logisch, umgekehrt Freigaben der Freiwilligen Selbstkontrolle Fernsehen (FSF), die nach denselben Kriterien und zum Teil mit denselben Prüfern zustande gekommen sind, als Altersfreigaben für Kino oder DVD gelten zu lassen. Oder noch besser: Warum schafft man nicht für den Jugendmedienschutz ein einheitliches Gesetz?

Das Problem liegt in der deutschen Verfassung und kann daher nicht ohne weiteres aus der Welt geschafft werden. Nach den Erfahrungen mit der Gleichschaltung der Medien während der Nazi-Herrschaft legt das deutsche Grundgesetz die Kompetenz für meinungsrelevante Inhalte in die Hände der Bundesländer. Durch die unterschiedliche politische Zusammensetzung der Länderparlamente wird es, so die Hoffnung, die sich in der Verfassung ausdrückt, für die Länder nicht so leicht sein, auf die Medien direkten Einfluss zu nehmen. Im Bereich des Jugendschutzes fällt es aufgrund dieses breiten politischen Meinungsspektrums den Ländern indes schwer, sich auf einen Staatsvertrag zu einigen, dem alle Länderparlamente zustimmen müssen. Und dann kommt noch hinzu, dass die Vertriebswege Kino und DVD gar nicht in die Zuständigkeit der Länder (und damit unter den JMStV) fallen, auch wenn es größtenteils um dieselben Inhalte geht. Das Problem der Konvergenz in einer Reform des JMStV zu lösen, ist also eine wirkliche Herausforderung.

Der aktuelle Entwurf greift als Lösung auf eine Regelung zurück, die bereits 2010 in dem damals an der Ablehnung des nordrhein-westfälischen Landtags gescheiterten Text vorgesehen war. Die Freigaben der FSF können von der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) auf Antrag bestätigt werden (§ 5 Abs. 2). Solche bestätigten Freigaben müssen dann von den Obersten Landesjugendbehörden (OLJB), welche die Aufsicht über die FSK führen, übernommen werden. Dieses etwas komplizierte Verfahren ist nötig, weil FSK und FSF unterschiedlich konstruiert sind: Bei der FSK sind die Obersten Landesjugendbehörden durch ständige Vertreter als Vorsitzende der Ausschüsse in die Prüfungen integriert, so dass deren Ergebnis einen Verwaltungsakt darstellt (Koregulierung).

Das System des JMStV setzt hingegen auf die Nachkontrolle: In der FSF wirkt keine Behörde mit, die Aufsicht kann erst im Nachhinein tätig werden. Dadurch gibt es zwar weniger Bedenken hinsichtlich eines Verstoßes gegen das Verbot der Vorzensur, die Freigaben haben aber mangels Mitwirkung einer Behörde nicht die Qualität eines Verwaltungsakts. Auch wenn man darüber streiten kann, ob angesichts der allgemeinen Verfügbarkeit fast aller Inhalte via Internet der Verwaltungsakt eine sinnhafte Funktion besitzt, hat sein Fehlen bei FSF-Entscheidungen eine Übernahme ihrer Freigaben für Kino und DVD bisher verhindert.

Dieser fehlende Verwaltungsakt soll nach dem JMStV-Entwurf durch das (freiwillige) Einholen einer Bestätigung der KJM nachgeholt werden. Anschließend müssen die Obersten Landesjugendbehörden das Ergebnis akzeptieren. Um das Bestätigungsverfahren möglichst einfach und schnell zu gestalten, sieht der Entwurf ausdrücklich die Möglichkeit vor, diese Bestätigung durch einen von der KJM beauftragten Einzelprüfer feststellen zu lassen (§ 14 Abs. 6). Außerdem muss sie innerhalb einer Frist von 14 Tagen erteilt werden.

Diese vorgesehene Regelung ist nach Lage der Dinge bisher alternativlos. Weder der Bund noch die Obersten Landesjugendbehörden haben die Notwendigkeit einer gegenseitigen Akzeptanz der Freigaben je bestritten, hielten aber bisher mit Blick auf das Verfassungsproblem Lösungen für unmöglich. Insofern bewerten die nach dem JMStV arbeitenden Selbstkontrollen den Ansatz der Länder als sehr positiv, da er zumindest die Chance bietet, nach jahrelangem Stillstand einen Schritt weiterzukommen.

Dennoch wird diese geplante Regelung kritisiert. Sie sei umständlich und berge für die Sender das Risiko, im Fall einer Nichtbestätigung durch die KJM zugleich eine Beanstandung und Bußgeldahndung wegen einer bereits erfolgten Fernsehausstrahlung zu erhalten. Rechtlich sind darüber hinaus Zweifel laut geworden, ob die Länder die Obersten Landesjugendbehörden tatsächlich gesetzlich verpflichten können, von der KJM bestätigte FSF-Freigaben zu übernehmen, da die Regelung für Kino und DVD Sache des Bundes sei. Allerdings benennt das Bundesgesetz die OLJB als zuständige Aufsicht über die Altersfreigaben im Bereich Kino und Video, daran änderte auch die vorgesehene Regelung im JMStV nichts. Die Länder verpflichten also nur ihre eigenen Behörden, die bestätigten Freigaben zu übernehmen – eine Regelung, deren Sinn auch der Bund nicht abstreitet. Es wäre also für den Bund nur schwer zu argumentieren, wenn er diese Regelung nicht letztlich akzeptieren würde.

Natürlich wird es sehr darauf ankommen, ob es zusammen mit der KJM gelingt, ein praktikables Verfahren zu entwickeln, das eine zeitnahe Bestätigung von FSF-Freigaben ermöglicht. Dann wird man sehen, wie häufig es zu Konflikten zwischen Selbstkontrolle und Aufsicht kommt und ob es gelingt, sie kooperativ zu lösen.

Print im Internet

Der letzte Reformversuch ist im Dezember 2010 nicht zuletzt deshalb gescheitert, weil er von Internet-Aktivisten, Bloggern, aber auch von den Zeitungsverlegern heftig kritisiert wurde. Sie befürchteten, mit den Maßgaben für Jugendschutzprogramme überfordert zu sein, so dass, vorausgesetzt, die Eltern haben diese installiert, Kinder und Jugendliche sie nicht hätten wahrnehmen können. Die Verleger kritisierten, dass Printmedien nur den Regularien des Presserats und in seltenen Fällen der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien unterworfen seien, während das gleiche Format im Netz mit Altersklassifizierungen versehen sein müsste, um nicht von einem Jugendschutzprogramm blockiert zu werden. Es wurden Zensurvorwürfe laut, außerdem mussten sich die Länder vorhalten lassen, die gesetzlichen Überlegungen zu wenig öffentlich diskutiert zu haben.

Aus diesem Grund haben die Länder die verschiedenen Schritte der Reform des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags in drei Online-Konsultationen und verschiedenen Anhörungen zur Diskussion gestellt. Die großen Proteste blieben jedoch bisher aus. Um den Verlegern entgegenzukommen, kann nach einer neuen geplanten Regelung bei „Angeboten, die Inhalte periodischer Druckerzeugnisse in Text und Bild wiedergeben,“ gegen die Anbieter nur dann vorgegangen werden, wenn die KJM eine Entwicklungsbeeinträchtigung festgestellt hat (§ 5 Abs. 7). Was diese Regelung in der Praxis bedeuten wird, ist noch nicht abzusehen. Aber es geht wohl darum, die besondere Bedeutung der Pressefreiheit im Bereich der Zeitungen und Zeitschriften, auch dann wenn die Inhalte online angeboten werden, an den Printbereich anzugleichen.

Jugendschutzprogramme

Bereits der seit 2003 gültige Jugendmedienschutz-Staatsvertrag gibt Anbietern im Internet die Möglichkeit, jugendbeeinträchtigende Inhalte entweder – wie im Fernsehen – nur zu bestimmten Zeiten anzubieten oder sie technisch zu kennzeichnen (taggen), so dass sie durch ein anerkanntes Jugendschutzprogramm ausgelesen werden können. Doch erst im Jahr 2011 hat die KJM zwei Jugendschutzprogramme anerkannt: JusProg, das vom gleichnamigen Verein zur Verfügung gestellt wird, und die Kinderschutz-Software der Deutschen Telekom. JusProg lässt für Kinder je nach den durch die Eltern vorgenommen Einstellungen nur Angebote zu, die mit einer Altersfreigabe technisch gekennzeichnet sind oder die in anerkannten Empfehlungslisten (Whitelists, mit beispielsweise der Kindersuchmaschine fragFINN.de) enthalten sind. Ebenfalls werden Blacklists in JusProg integriert, etwa alle indizierten oder als pornografisch bekannten Inhalte; diese werden automatische blockiert. Die Eltern selbst können für ihre Kinder weitere Programme freischalten oder blockieren. Sind für einen Inhalt bereits Freigaben von FSK oder FSF vorhanden, so müssen diese verwendet werden, ansonsten kann der Anbieter selbst eine Einschätzung vornehmen. Die Selbstkontrollen sollen ihn dabei unterstützen, zum Beispiel durch die Bereitstellung von Selbstklassifizierungssystemen. Darin muss der Anbieter einen Online-Fragebogen durcharbeiten, abschließend erhält er dann vom System eine Freigabe. Ein Anbieter, der dieses System ohne erkennbare Manipulationen durchlaufen hat, kann zwar im Nachhinein durch die KJM eine abweichende Bewertung erhalten, ein Bußgeld muss er allerdings nicht befürchten.

Die Akzeptanz dieser Jugendschutzprogramme hielt sich bisher sowohl bei den Anbietern als auch bei den Nutzern in Grenzen. Bei ihrer Einführung gab es zwar eine von Bund, Ländern und den Anbietern von Fernsehen und Telemedien durchgeführte Werbekampagne; allerdings haben die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten beschlossen, weiterhin auf die Zeitbeschränkungen zu setzen und die Einführung der Programme nicht zu unterstützen: JusProg – faktisch gegenwärtig das einzige jedermann zugängliche Programm – stelle schon allein deshalb keinen wirksamen Schutz dar, weil es viel zu wenig verbreitet sei. Und wenn die Zeitbeschränkungen durch das Taggen wegfallen, aber nur sehr wenige Eltern ein Jugendschutzprogramm installiert haben, bestünden praktisch überhaupt keine Jugendschutzbeschränkungen mehr.

Diese Argumentation ist nicht falsch, aber die öffentlich-rechtlichen Sender hätten durch eine Unterstützung der Werbekampagne dazu beitragen können, Jugendschutzprogramme bekannter zu machen. Außerdem darf nicht vergessen werden, dass Jugendschutzprogramme letztlich bisher das einzige Mittel sind, um zumindest theoretisch Jugendschutz auch gegenüber ausländischen Anbietern durchzusetzen: Sind ihre Inhalte nicht getaggt, kann das Jugendschutzprogramm sie blockieren.

Jugendschutzprogramme befinden sich praktisch in einem Teufelskreis: Die bescheidene Nutzung schwächt die Motivation der Anbieter, ihre Inhalte zu taggen, und die Eltern installieren die Programme nicht, weil zu viele Inhalte blockiert werden, die harmlos oder gar empfehlenswert sind. Für die Anbieter gibt es also keine Anreize, den notwendigen personellen und technischen Aufwand bereitzustellen. Hinzu kommt, dass die Beanstandungen im Internet quantitativ äußerst gering sind. So besteht für die Anbieter nur ein sehr geringes Risiko einer Beanstandung. Laut einer Pressemitteilung der KJM gab es im ersten Halbjahr 2015 gerade einmal 23 Beanstandungen für den Bereich Internet (Telemedien).

Ein weiteres Problem besteht darin, dass JusProg bisher nicht für alle Betriebssysteme und Smartphones zur Verfügung steht. Zum einen verfügen die Träger von JusProg nicht über die nötigen finanziellen Mittel, um das Programm zeitgemäß aufzurüsten, zum andern weigert sich beispielsweise Apple, die nötigen Daten herauszugeben, damit das Programm auch auf den entsprechenden Rechnern läuft.

Um den Anerkennungsprozess von Jugendschutzprogrammen zu beschleunigen und flexibler zu gestalten, sieht der jetzige JMStV-Entwurf vor, dass Jugendschutzprogramme nicht mehr allein von der KJM anerkannt werden, sondern dass die Eignung dieser Programme in Zukunft auch von den Selbstkontrollen beurteilt werden kann (§ 19a Abs. 2). Dadurch können die Verfahren schneller durchgeführt werden. Bei der Anerkennung von Jugendschutzprogrammen ist der aktuelle Stand der Technik zu berücksichtigen; man kann also davon ausgehen, dass mit differenzierteren technischen Möglichkeiten auch die Wirksamkeit von Jugendschutzprogrammen verbessert werden kann. So könnten beispielsweise intelligente technische Erkennungssysteme Bilder mit jugendbeeinträchtigenden Inhalten selbst erkennen und blockieren. Ob diese Systeme allerdings einen tatsächlichen Fortschritt bringen, bleibt abzuwarten.

Ambitionen des Bundes

Mitten hinein in den Diskussionsprozess der Länder platzte im Mai dieses Jahres der Bund mit einem eigenen Thesenpapier zur Reform des gesetzlichen Jugendschutzes. Die Reformbemühungen der Länder gingen aus Sicht des Bundes nicht weit genug. Grund dafür sei, ließ der Bund wissen, nicht zuletzt die Kompetenzverteilung nach dem Grundgesetz, welche die Handlungsmöglichkeiten der Länder im Bereich der Konvergenz einschränke. Sinnvoll sei es, so hieß es weiter, zwischen Bund und Ländern über eine umfangreiche Reform zu diskutieren. Vor allem gehe es darum, eine „bundeseinheitliche Rahmensetzung für die Bewertung von allen Medieninhalten“ zu schaffen. Den Ländern bliebe dann der Vollzug der Bestimmungen.

Mit Blick auf die Aktivitäten von Kindern und Jugendlichen im Internet geht es dem Bund sowohl um Jugendschutz als auch um Datensicherheit in sozialen Netzwerken. Dazu heißt es: „Kinder und Jugendliche brauchen Hilfe zur Selbstbefähigung und Schutz im Umgang mit lnteraktionsrisiken wie beispielsweise Cybermobbing und Cybergrooming, bei der ungewollten Konfrontation mit verstörenden Inhalten und Datenmissbrauch. Öffentliche Informations- und Beratungsangebote und Maßnahmen der Medienkompetenzförderung müssen deshalb um angemessene Vorsorgemaßnahmen der Anbieter der von jungen Menschen besonders intensiv genutzten jugendschutzrelevanten Plattformen ergänzt werden.“ Außerdem strebt der Bund an, die Aktivitäten international kompatibel und, so gut es geht, verbindlich zu machen. Umsetzten will er das durch „Verhaltenskodizes der Selbstkontrollen, ein jugendgerechtes Beschwerdemanagement und Angebote zur freiwilligen Alterseinstufung von Inhalten, die mit technischen Schutzoptionen verzahnt sind.“

Das klingt plausibel, allerdings liegt noch kein Gesetzestext vor. Deshalb ist bisher völlig unklar, wie die Ideen des Themenpapiers umgesetzt werden sollen. International auslesbare Selbstkennzeichnungen, die durch ein technisches System an die unterschiedlichen kulturellen Bedingungen angepasst werden, sind zumindest insofern bestechend, als dass auf diese Weise eine recht große Masse von Angeboten gekennzeichnet werden kann. Bisher weiß allerdings niemand, wie zuverlässig diese Bewertungen sind und ob Eltern damit etwas anfangen können. Wenn man sieht, wie schwer es schon fällt, die auf Deutschland zugeschnittenen Jugendschutzprogramme zu etablieren, ist die Wirksamkeit solcher internationalen Systeme durchaus fraglich.

So hat die Unterhaltungssoftware-Selbstkontrolle (USK) ein Freigabesystem ihres US-Schwesterverbandes (Entertainment Software Rating Board/ESRB) für Deutschland übernommen. Aufgrund eines Vertrags mit Google können in dessen Google Play Store Apps nur dann angeboten werden, wenn der Entwickler einen Fragebogen zum Jugendschutz durchlaufen hat. In der International Age Rating Coalition (IARC), der die USK angehört, entstehen aufgrund eines Fragebogens in verschiedenen Staaten nationale Altersklassifikationen. Die USK kann dann nach Beschwerden, bei Verdachtsfällen oder nach einem Zufallssystem Kontrollen durchführen und fehlerhafte Altersklassifikationen ändern.

Abgesehen davon, dass sich die Unterhaltungssoftware-Selbstkontrolle bei den anderen Selbstkontrollen dadurch unbeliebt macht, dass sie im Google Play Store jede App mit einem USK-Kennzeichen versieht, das dem für die durch den Ausschuss der USK freigegebenen Spiele sehr ähnlich sieht, obwohl sie selbst im Regelfall die App nicht einmal angeschaut hat, ist das Zustandekommen dieses Systems ein begrüßenswerter Versuch, mit überschaubarem Aufwand eine große Breitenwirkung zu erreichen. Doch die Tatsache, dass dadurch zirka 1,5 Millionen Apps mit einer Altersfreigabe versehen sind, die die Eltern durch ein allerdings etwas umständliches technisches Verfahren auch tatsächlich gegenüber ihren Kindern durchsetzen können, sagt noch nichts darüber aus, ob die Freigaben tatsächlich valide sind und von Eltern und Nutzern als hilfreich empfunden werden. Um dies herauszubekommen, wäre ein Forschungsprojekt sinnvoll, dass die Zuverlässigkeit der Kennzeichnungen und die Akzeptanz bei den Nutzern überprüft.

Fazit

Der vorliegende Novellierungsentwurf der Länder zum Jugendmedienschutz-Staatsvertrag ist dringend notwendig, um den Stillstand der letzten Jahre zu beenden. Zu den wichtigen Fragen der Konvergenz und der Verbesserung von Jugendschutzprogrammen bietet er Lösungen an, die funktionieren können. Jedoch ist es allein mit der Verabschiedung des Gesetzes nicht getan. Bund, Länder und Anbieter sollten sich bemühen, Jugendschutzprogramme ausreichend finanziell auszustatten, um deren Akzeptanz zu verbessern. Wenn dies trotz aller Bemühungen nicht gelingt, muss über den Sinn von Selbstkennzeichnungen und technischen Filtersystemen neu nachgedacht werden. Die Verabschiedung der JMStV-Novelle, wenn sie denn diesmal endgültig gelingt, wäre also nur ein erster Schritt. Denn wahrscheinlich ist es notwendig, anschließend im Zusammenwirken von Bund und Ländern die entsprechenden Konsequenzen zu diskutieren. Dafür wird man aber sicherlich einige Zeit brauchen.

16.09.2015/MK