Abweichende Meinung des Richters Paulus zum Urteil des Ersten Senats des BVerfG vom 25. März 2014 (ZDF-Urteil)

25.04.2014 •

Abweichende Meinung des Richters Paulus zum Urteil des Ersten Senats vom 25. März 2014:
– 1 BvF 1/11 –
– 1 BvF 4/11 –

115  Dem Urteil kann ich nicht in vollem Umfang zustimmen, soweit es im staatsfreien oder auch nur „staatsfernen“ Zweiten Deutschen Fernsehen die Mitwirkung von Mitgliedern der Exekutive in den Aufsichtsgremien für verfassungsrechtlich zulässig erklärt.

116  Seit dem ersten ZDF-Fernsehurteil vor mehr als fünfzig Jahren (BVerfGE 12, 205 <261 ff.>) ist allgemein anerkannt, dass die Staatsfreiheit oder zumindest Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine zentrale Bedingung für seine verfassungsrechtliche Zulässigkeit darstellt. Das öffentlich-rechtliche Fernsehen dient nicht der Verbreitung staatlicher Informationen, sondern dem Ausdruck der Vielfalt von Meinungen und der gesellschaftlichen Breite des Sendeangebots. An dieser Aufgabe muss sich auch im Internet-Zeitalter die innere Ausgestaltung des Fernsehens messen lassen. Diesen Grundansatz der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts halte ich in Einklang mit dem Urteil auch weiterhin für richtig.

117  Das Urteil setzt seinen eigenen Ansatz aber nur zum Teil um, obwohl sich seit dem ersten Fernsehurteil herausgestellt hat, dass die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des Zweiten Deutschen Fernsehens dem Grundsatz der Staatsferne nicht gerecht wird (unten I.). Daher ist meiner Auffassung nach eine Drittelquote, welche staatliche und „staatsnahe“ Vertreter umfasst, für die Gewährleistung der Vielfalt im Zweiten Deutschen Fernsehen nicht ausreichend, um den grundgesetzlichen Vorgaben eines staatsfernen Rundfunks (unten II.) zu entsprechen. Vielmehr halte ich eine weitgehende Freiheit der Aufsichtsgremien von Vertretern des Staates für erforderlich (unten III.), um – nach dem Beispiel der meisten Länderanstalten – die Kontrollorgane des Zweiten Deutschen Fernsehens von staatlichem Einfluss zu emanzipieren. Das gilt jedenfalls für die Mitglieder der Exekutive, während die Mitglieder von Parlamenten und Parteien als von der Verfassung vorgesehene Volksvertreter und Vermittler zwischen dem Staat und den Bürgern (vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG) durchaus in eng begrenzter Zahl Mitglieder im Fernseh- und Verwaltungsrat sein können. Eine konsultative Rolle staatlicher Vertreter ist dadurch nicht ausgeschlossen. Aber das Einbringen politischer Vorstellungen in die Beratungen durch staatliche Entscheidungsträger ist von der Entscheidung über sie zu trennen.

I.

118  Dem Urteil zufolge verpflichtet Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf die Gewährleistung von Vielfalt sowie, als deren Ausfluss, auf die Wahrung einer „hinreichenden“ Staatsferne (B I des Urteils). Schon letztere Formulierung legt nahe, dass das Urteil das Ideal der Staatsfreiheit (so zuerst BVerfGE 31, 314 <329>; zuletzt BVerfGE 121, 30 <52 f.> m.w.N.), das die Verfassungsrechtsprechung durchzieht, relativiert. So formulierte das Gericht noch 2008: „Der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks bezieht sich nicht nur auf die manifesten Gefahren unmittelbarer Lenkung oder Maßregelung des Rundfunks; es sollen auch, weitergehend, alle mittelbaren und subtilen Einflussnahmen des Staates verhindert werden“ (BVerfGE 121, 30 <53>).

119  Man mag in der Relativierung einen neu gefundenen Realismus sehen. „(A)lle mittelbaren und subtilen Einflussnahmen des Staates“ durch einen Fernsehrat verhindern zu wollen, der derzeit fast zur Hälfte, und, nach den Maßgaben des Urteils, künftig immer noch zu einem Drittel mit staatlichen Vertreterinnen und Vertretern besetzt und – in aller Wahrscheinlichkeit – auch weiterhin faktisch von nach parteipolitischen Maßstäben zusammengesetzten Freundeskreisen außerhalb der formalen Struktur gesteuert sein wird, erschiene denn auch als ein zum Scheitern verurteiltes Unterfangen. In Wirklichkeit sind, wie nicht zuletzt die mündliche Verhandlung gezeigt hat, die Rundfunk- und Fernsehgremien ein Spielfeld von Medienpolitikern aus den Ländern, die – wie sollten sie auch anders – ihre medienpolitischen Konzepte in Fernseh- und Verwaltungsrat zu verwirklichen suchen. Damit erscheinen sie aber ungeeignet für die Aufsicht über die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit und Meinungsvielfalt durch die Rundfunkanstalten.

120  Die Mitglieder des Fernsehrats gehören mit einer Ausnahme nach politischen Gesichtspunkten einem der beiden Freundeskreise an. Die nichtpolitischen Mitglieder des Fernsehrats werden dadurch politisch „eingenordet“. Die offiziellen Sitzungen folgen weitgehend den Absprachen zwischen den Freundeskreisen. Wer sich der politisch-bipolaren Struktur nicht unterordnet, begibt sich damit jeden Einflusses. Auf diese Weise wird vielleicht erreicht, dass das Fernsehen nicht politisch einseitig berichtet. Aber darüber hinaus wird keine gesellschaftliche und kulturelle Vielfalt sichergestellt, sondern vielmehr die – an sich nicht illegitime – Durchsetzung politischer Interessen ermöglicht. Die Vertreterinnen und Vertreter gesellschaftlicher Gruppen sind von der Politik zur Durchsetzung ihrer Verbandsinteressen viel zu abhängig, um ihr von Angesicht zu Angesicht Paroli zu bieten. Damit wird das Fernsehen zum Feld politischer Auseinandersetzung und nicht zum Experimentierlabor der Vielfalt. Die Gremien – und mit ihnen die Anstalten – passen sich der Politik an, nicht die Politik den Aufgaben der Gremien.

121  Die mündliche Verhandlung hat dafür Anschauungsmaterial geliefert. So beschrieb der jetzige Intendant des Zweiten Deutschen Fernsehens den Ablauf einer typischen Fernsehratssitzung so, dass er am Vorabend in den Freundeskreis der Union und seine Stellvertreterin in den sozialdemokratischen Freundeskreis gehe. Auf Nachfrage versicherte er dann, dass er ausnahmsweise auch einmal am anderen Freundeskreis teilnehme; da diese zwar im gleichen Hotel, aber zu gleicher Zeit zu tagen pflegten, sei eine Teilnahme an beiden Sitzungen nicht möglich. Dies entspricht haargenau der Beschreibung der Sitzungen – deren Protokolle nicht öffentlich zugänglich sind – in den Memoiren des langjährigen Intendanten des Zweiten Deutschen Fernsehens (Stolte, Mein Leben mit dem ZDF, 2012, S. 32 ff.). Die Bemerkung seines Nachnachfolgers, die Affinität von Intendant und einem der Freundeskreise habe sich seither geändert, konnte daher nicht verifiziert werden.

122  Im Verwaltungsrat verhandelt der Intendant in der Realität unmittelbar mit den Vertretern der Länderexekutiven, die entweder aus den Reihen der Ministerpräsidenten oder deren Staatskanzleien kommen (vgl. Stolte, Mein Leben mit dem ZDF, 2012, S. 187 ff.). Man erinnere sich, dass ein Anlass für den Antrag auf Normenkontrolle der – letztlich erfolgreiche – Versuch der direkten Einflussnahme eines im Verwaltungsrat sitzenden Ministerpräsidenten auf die Besetzung des Postens des ZDF-Chefredakteurs war (siehe „Frankfurter Allgemeine Zeitung“ vom 24. Februar 2009, <http://www.faz.net/aktuell/feuilleton/im-gespraech-roland-koch-was-haben-sie-gegen-nikolaus-brender-1769495.html>, zuletzt abgerufen am 18. Februar 2014). Das Urteil trägt wenig dazu bei, eine solch direkte Einflussnahme der Politik auf die Rundfunkanstalten zu verhindern.

II.

123  Entgegen den Ausführungen im Urteil (unten 1.) erscheint eine Stärkung oder vielmehr Herstellung der Staatsfreiheit des Zweiten Deutschen Fernsehens durch eine weitgehende Entstaatlichung der Fernsehgremien von Verfassungs wegen zwingend (unten 2.).

124  1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die der Senat im vorliegenden Urteil bestätigt, dient die Rundfunkfreiheit der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die institutionelle Ausgestaltung der Rundfunkanstalten sind an dem Ziel der Vielfaltsicherung auszurichten (vgl. BVerfGE 57, 295 <320, 325>; 73, 118 <152 f.>; 121, 30 <51>; B I 2 des Urteils). Dementsprechend soll der Intendant, der die Geschäfte einer Rundfunkanstalt leitet, der Aufsicht und Kontrolle durch Gremien unterworfen sein, welche als Sachwalter des Interesses der Allgemeinheit die Vielfalt der Gesellschaft widerspiegeln. Dabei hat der Gesetzgeber insbesondere darauf zu achten, dass nicht vorrangig amtliche Perspektiven und Sichtweisen, die für die politische Willensbildung maßgeblich sind, gespiegelt werden, sondern ein breites Band von Sichtweisen vielfältiger gesellschaftlicher Gruppen zum Tragen kommt (vgl. BVerfGE 83, 238 <333 f.>; B I 3 a). Auch dies ist insoweit zutreffend.

125  Im Anschluss daran konterkariert das Urteil diese Zielsetzung aber selbst: „Von daher dürfen unter dem Gesichtspunkt der Vielfaltsicherung von Verfassungs wegen auch Vertreterinnen und Vertreter der Länder in die Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entsandt werden (…). Dies schließt – in eng zu begrenzendem Umfang – die Möglichkeit der Bestellung von Exekutivvertretern, auch im Rang eines Ministerpräsidenten, ein“ (B I 3 b). Damit wird die Staatsgewalt von einer Bedrohung der Vielfalt zu einem Element eben dieser Vielfaltsgewährleistung umdefiniert, durch die sie „politische() Gesamtverantwortung“ für den Betrieb der Rundfunkanstalten übernimmt. Das Urteil öffnet die Aufsichtsgremien eben jenen „amtlichen Perspektiven“, die es gerade noch begrenzen wollte. Im Anschluss versucht es, diese Volte durch einen Appell zu überspielen: „Die Bestellung staatlicher Mitglieder erfolgt nicht, um ihnen eine Option zur einseitig-autoritativen Durchsetzung von Entscheidungen in Wahrnehmung eigener politischer Kompetenzen zu eröffnen, sondern in Blick auf die Einbringung verschiedener Perspektiven und eine vielfältige Rückbindung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.“ Statt die Anforderungen der Rundfunkfreiheit so zu spezifizieren, dass die politischen Realitäten an ihnen gemessen werden können, formuliert das Urteil einen utopischen, kaum überprüfbaren Maßstab für die Ausübung des erteilten Mandats.

126  Eine der wichtigsten Aufgaben von Fernsehen und Rundfunk in einem demokratischen und gewaltenteiligen Staat besteht darin, die Bürgerinnen und Bürger durch möglichst vielfältige, tiefgehende und ausgewogene Information zu einer eigenständigen Meinungsbildung zu befähigen. Damit übernehmen Rundfunk und Fernsehen auch eine zentrale Kontrollaufgabe. Wenn nun die Aufsichtsgremien von Rundfunk und Fernsehen von denen beherrscht werden, deren Kontrolle sie unter anderem ermöglichen sollen, ist damit eine Beeinträchtigung ihrer Funktion verbunden. Mit anderen Worten: Die staatlichen Organe, insbesondere die Exekutive, stehen nicht auf der Seite oder im Lager der Grundrechtsberechtigten und der ihm „dienenden“ Rundfunkfreiheit, sondern auf der Seite des nicht grundrechtsberechtigten Staates (vgl. BVerfGE 128, 226 <244 f.>); sie sind genau diejenigen, von denen der Rundfunk fernbleiben muss, wenn die Staatsferne irgendeine Bedeutung haben soll. In den Worten der letzten Rundfunkentscheidung: „Gegen eine Gängelung der Medien durch den Staat haben sich die Kommunikationsgrundrechte ursprünglich gerichtet, und in der Abwehr staatlicher Kontrolle der Berichterstattung finden sie auch heute ein wesentliches Anwendungsfeld“ (BVerfGE 121, 30 <52> m.w.N.). Demnach sind „Einflussmöglichkeiten insoweit auszuschalten, als sie nicht der Herstellung und Erhaltung der Rundfunkfreiheit dienen und durch Schranken des Grundrechts nicht gedeckt sind“ (BVerfGE 121, 30 <53>). Warum die Präsenz der Exekutive in Fernseh- und Verwaltungsrat der Herstellung und Erhaltung der Rundfunkfreiheit dienen soll, erschließt sich mir nicht.

127  2. Nicht überzeugen kann, dass das Urteil staatliche Vertreter der Exekutive und sogenannte „staatsnahe“ Vertreter in einer reichlich inhomogenen Gruppe zusammenfasst und nur insgesamt einer Quote von einem Drittel der Mitglieder beider Räte unterwirft.

128  Die Zusammensetzung der Räte muss an dem Ziel orientiert sein, die Möglichkeit einer politischen Instrumentalisierung weitestgehend auszuschließen. Eine Einbindung staatlicher oder staatsnaher Vertreter ist nur insoweit zulässig, als sie für die Gewährleistung einer vielfältigen Zusammensetzung dieser Organe zwingend erforderlich ist. Es ist solchen Vertretern der Vorzug zu geben, bei denen die Gefahr der politischen Instrumentalisierung gering ist. Die Einbindung von Regierungsvertretern erscheint vor diesem Hintergrund nicht erforderlich, da eine Beteiligung der Vertreter von Parlamenten und Parteien die Einbindung verschiedener politischer Blickwinkel in gleicher Weise verwirklichen kann. Bei ihnen ist die Gefahr einer politischen Instrumentalisierung geringer, da sie nicht unmittelbar in die Entscheidungen auf Regierungsebene eingebunden sind, sondern als Abgeordnete und Mitwirkende bei der politischen Willensbildung selbst einen der Regierung gegenüber unabhängigen Verfassungsauftrag wahrnehmen (vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG). Hingegen werden Regierungsmitglieder – ihrer Unabhängigkeit als Mitglied der Kontrollorgane zum Trotz – stets versucht sein, Einflussmöglichkeiten zur Durchsetzung der jeweiligen Regierungspolitik zu nutzen. Konsequenterweise müssen sie vollständig von der Mitgliedschaft in Fernseh- und Verwaltungsrat ausgeschlossen sein.

129  Der Senat beruft sich für die Zulässigkeit der Präsenz von Vertretern der Exekutive auf drei Urteile des Bundesverfassungsgerichts (B I 3 b). Im ersten Fernsehurteil stellte die Bemerkung zur möglichen Zusammensetzung der Gremien (vgl. BVerfGE 12, 205 <263>) jedoch ein bloßes obiter dictum dar, war also nicht für die Entscheidung tragend. Das Urteil zum Niedersächsischen Landesrundfunkgesetz betraf die Entsendung von Repräsentanten der im Landtag vertretenen politischen Parteien in Kontrollgremien des privaten Rundfunks und nicht die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (vgl. BVerfGE 73, 118 <164 ff.>). Auch das Urteil zum Gesetz über den Westdeutschen Rundfunk (BVerfGE 83, 238 <330>), das – wiederum ohne eigenständige Diskussion – auf das erste Fernsehurteil Bezug nimmt, stellt für das vorliegende Verfahren keinen Präzedenzfall dar, weil es um Gemeindevertreter und nicht um Vertreter der staatlichen Exekutive ging. Das Urteil hätte sich also nach den Entwicklungen der letzten fünfzig Jahre von diesem dictum lösen müssen, statt es nunmehr zu ständiger Rechtsprechung zu machen.


III.

130  Vertreter der Exekutive von Bund und Ländern sind von der Mitgliedschaft in den Gremien des Zweiten Deutschen Fernsehens entweder – wie in den meisten Länderanstalten – ganz auszuschließen oder jedenfalls auf eine Minimalpräsenz im Fernsehrat zu beschränken (unten 1.). Während die hier vertretene Lösung ihre Praktikabilität bei den Länderanstalten bewiesen hat, ist das Urteil demgegenüber für die Zusammensetzung des Verwaltungsrats weitgehend wirkungslos (unten 2.).

131 1. Die Aufsichtsgremien sind ganz von Vertretern der Exekutive freizuhalten (so bereits Wuffka, Die verfassungsrechtlich-dogmatischen Grundlagen der Rundfunkfreiheit: zugleich ein Beitrag zu Problemen der Rundfunkorganisation und Staatsaufsicht, 1971, S. 95 ff.; weitergehend Starck, Rundfunkfreiheit als Organisationsproblem, 1973, S. 24 ff.; Gersdorf, Staatsfreiheit des Rundfunks in der dualen Rundfunkordnung der Bundesrepublik Deutschland, 1991, S. 182 ff.: auch keine Mitglieder der Legislative); je mehr Entscheidungsgewalt sie besitzen, desto weniger dürfen sie mit Staatsvertretern besetzt sein.

132  Allenfalls mag es noch angehen, die Mitwirkung von Exekutivmitgliedern im Fernsehrat zu einem geringen Maß – maximal ein Sechstel, also die Hälfte der Gruppe der vom Senat herausgearbeiteten „staatsnahen“ Vertreter – zuzulassen, so dass im Sinne einer föderalen „Brechung“ die Interessen der Länder als Träger der Anstalt Berücksichtigung finden. Allerdings wäre auch hier die Vertretung der Länderinteressen durch nicht in die Exekutive eingebundene Vertreter vorzugswürdig. Ganz auszuschließen ist aber die Mitgliedschaft der Länderexekutive im Verwaltungsrat. Einzelheiten festzulegen bleibt Aufgabe des Gesetzgebers.

133  2. Die vagen Vorgaben des Urteils führen insbesondere beim Verwaltungsrat, in dem sich die Kernaufgabe der Kontrolle von Intendant, Leitungspersonal und Haushalt der Anstalt konzentriert (§ 23 Abs. 2, § 27 Abs. 2 ZDF-StV, § 19 Abs. 2 lit. a ZDF-Satzung), kaum eine wirksame Veränderung herbei (vgl. B III 2 a des Urteils): Demnach könnten die Landesgesetzgeber lediglich die Zahl der Mitglieder des Verwaltungsrats geringfügig von vierzehn auf achtzehn erhöhen, oder sie könnten bei Erhöhung der Gesamtzahl um ein weiteres Mitglied auf fünfzehn auf ein Mitglied der Landesexekutiven verzichten. Inwieweit die vom Urteil geforderte „enge Begrenzung“ von Exekutivvertretern und die gebotene Vielfalt der staatlichen Vertreter eine weitere Einschränkung von Exekutivvertretern mit sich bringt, spezifiziert das Urteil nicht.

134  Man kann der hier vertretenen konsequenten Staatsfreiheit von Fernseh- und Verwaltungsrat nicht entgegenhalten, sie sei impraktikabel. Der Rundfunkrat des Westdeutschen Rundfunks kommt offenbar gut ohne staatliche Mitglieder aus; dies gilt weitgehend auch für die Mehrländeranstalten Norddeutscher Rundfunk und Südwestrundfunk. Beim Westdeutschen Rundfunk haben sich so vier zum Teil überlappende Freundeskreise gebildet, die nicht alle nach parteipolitischen Maßstäben zusammengesetzt sind. Soweit ersichtlich sitzt in keiner ARD-Anstalt außer dem Saarländischen Rundfunk ein Vertreter der Länderexekutive im Verwaltungsrat.


IV.

135  Das Zusammenwachsen der Medien im Internet-Zeitalter stellt den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und das Fernsehen insgesamt vor neue Herausforderungen (vgl. BVerfGE 119, 181 <214>; 121, 30 <51>). Um so wichtiger erscheint es, dass öffentlich-rechtlicher Rundfunk und Fernsehen ihre Vielfalt und politische Unabhängigkeit stärken, denn Vielfalt und Unabhängigkeit stellen Grundvoraussetzungen ihrer Existenzberechtigung dar. Das Urteil geht immerhin einen kleinen, meiner Auffassung nach allzu kleinen Schritt zu ihrer Absicherung. Dennoch, so steht zu befürchten, bleibt das Versprechen eines staatsfernen Rundfunks und Fernsehens auch nach der nunmehr 14. Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts unerfüllt.

Paulus

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• Text erschienen in Funkkorrespondenz (heute: Medienkorrespondenz) Nr. 17/2014

25.04.2014 – FK

Print-Ausgabe 23/2019

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