Zeitgemäße Regeln für digitale Mittler

Reformprozess: Zum Bericht der Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz

Von Carsten Brosda und Marc Jan Eumann

04.08.2016 • Die Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz hat Mitte Juni ihren Bericht vorgelegt. Ende 2014 hatten Kanzlerin Angela Merkel (CDU) und die Ministerpräsidenten der Länder die Einsetzung der Kommission beschlossen, und zwar mit dem Ziel, einen neuen Regulierungsrahmen für konvergente Medienmärkte zu schaffen. Im März 2015 nahm die Kommission ihre Arbeit auf. Zu insgesamt fünf Themenbereichen wurden Arbeitsgruppen gebildet, deren Vorsitz jeweils ein Bundesland und ein Bundesministerium übernommen haben. Arbeitsgruppen gab es beispielsweise zu den Themenfeldern Plattformregulierung und Intermediäre (unter anderem Suchmaschinen). Aus dem Kreis der Bundesländer hatte bei der Arbeitsgruppe „Intermediäre“ Hamburg den Vorsitz, bei der Arbeitsgruppe „Plattformregulierung“ Nordrhein-Westfalen. Im folgenden Gastbeitrag beschreiben Carsten Brosda (SPD) und Marc Jan Eumann (SPD) die Ergebnisse der Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz in den Themengebieten Intermediäre und Plattformregulierung. Brosda, Jg. 1974, ist Staatsrat für Kultur, Medien und Digitales der Freien und Hansestadt Hamburg. Eumann, Jg. 1966, Staatssekretär für Europa und Medien des Landes Nordrhein-Westfalen. • MK

- - - - - - - - - - - - - - - - -

Die Entwicklung eines zeitgemäßen Regelungsumfelds ist angesichts des Medienwandels eine Herausforderung, der sich die Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz angenommen hat. Unser Anliegen war und ist es dabei, die Ziele der Vielfaltsicherung im konvergenten Medienumfeld umzusetzen und für alle Marktbeteiligten faire und verlässliche Rahmenbedingungen vorzugeben. Auf diesem Weg sind wir im Bereich der Intermediäre und der Plattformregulierung in den letzten anderthalb Jahren ein gutes Stück vorangekommen. Die bisher vereinbarten Eckpunkte können dem am 17. Juni 2016 veröffentlichten Bericht entnommen werden.

Wir möchten aber nicht nur unsere Ergebnisse transparent machen. Genauso wichtig war und ist es uns, Akteure ebenso wie Expertinnen und Experten aus der Wissenschaft in den Reformprozess eng einzubinden. Deshalb haben wir in den Arbeitsgruppen Anhörungen mit Interessenvertretern durchgeführt und wir haben Experten-Workshops veranstaltet, deren Ergebnisse in die weitere Arbeit eingeflossen sind. Entsprechend dem von der Bundeskanzlerin und den Regierungschefinnen und Regierungschefs am 16. Juni 2016 gefassten Beschluss werden wir die Arbeit zu den Themen Plattformregulierung und Intermediäre auf Länderebene nunmehr nahtlos fortsetzen. Auch hierbei werden wir in engem Dialog mit den Beteiligten bleiben, wobei wir Vorschlägen von Marktbeteiligten, zum Beispiel für eine Selbstregulierung, mehr als offen gegenüberstehen.

Entwicklungsoffene und
flexible Regulierung zur
Erfassung neuer Mittlerpositionen

In der digitalen Welt hat sich zwischen Medienanbieter und Nutzer eine Vielzahl weiterer Akteure geschoben, die sich nicht mehr darauf beschränken, Inhalte technisch zu verbreiten, sondern die eigene Angebote unter ihrer Marke zusammenstellen. Dies sind zum einen Medienplattformen, die vor allem audiovisuelle und Audioinhalte aggregieren oder die Zugang zu diesen Inhalten bieten und hierdurch eine entscheidende Schaltstelle oder Mittlerposition zwischen dem Inhalt und den Nutzerinnen und Nutzern einnehmen. Als Beispiele können Benutzeroberflächen moderner Smart-TV-Geräte oder Web-TV-Dienste wie etwa Zattoo genannt werden. Zum anderen haben Intermediäre wie Suchmaschinen und soziale Netzwerke durch Aggregation, Selektion und Präsentation einen Einfluss darauf, auf welche meinungsrelevanten Inhalte Nutzerinnen und Nutzer aufmerksam werden.

Bei den derzeit bestehenden Formaten wird es nicht bleiben. Die Angebote und Vermarktungsstrukturen werden sich weiterentwickeln, ohne dass wir bereits heute absehen könnten, wie sie konkret ausgestaltet sein werden. Um mit der Gesetzgebung nicht wie der Hase dem Igel hinterherzulaufen, müssen wir eine flexible, entwicklungsoffene und damit zukunftsfähige Definition sowohl für Medienplattformen als auch für Intermediäre finden.

Zur Definition von Medienplattformen haben wir im Bericht ein Modell vorgestellt, das durch die Verwendung von Regelbeispielen eine genügend klare Konkretisierung bietet, dabei aber eine ausreichende Flexibilität zur Anwendung auf vergleichbare, zur Zeit noch nicht vorhersehbare Angebote ermöglicht. Bei Ausnahmeregelungen – beispielsweise für Neuzugänge im Markt – kann eine Entwicklungsoffenheit dadurch erreicht werden, dass die Einzelheiten durch die Landesmedienanstalten festgelegt werden, auf Basis genereller Vorgaben im Rundfunkstaatsvertrag.

Bei der Regulierung von Intermediären wollen wir vor allem an der Funktion ansetzen, die diese im Kommunikationsprozess erfüllen, und haben daher insbesondere Such- und Empfehlungsmechanismen im Blick. Auch bei den Regeln für Intermediäre wollen wir durch Bagatellschwellen und Anwendungsvoraussetzungen, die auf den potenziellen Einfluss auf die Nutzung meinungsrelevanter Inhalte abstellen, Passgenauigkeit gewährleisten und Überregulierung vermeiden. Bei der zukünftigen Rechtsetzung wird es insbesondere darum gehen, zu aufeinander abgestimmten Regeln für Plattformen und Intermediäre zu kommen.

Stärkung der Nutzer und
der Inhalteanbieter
durch mehr Transparenz

Klare Transparenzvorgaben stärken die Wahlfreiheit der Nutzerinnen und Nutzer sowie die Position der Anbieter und mithin im Ergebnis die Vielfalt. Die Steigerung von Transparenz gerade im Hinblick auf Intermediäre war in der Arbeit der Bund-Länder-Kommission ein ganz wesentliches Thema: Die Anbieter sollen die zentralen Kriterien, die hinter den – meist algorithmusbasierten – Such- und Empfehlungsfunktionen stehen, den Nutzerinnen und Nutzern gegenüber kenntlich machen. Dies umfasst auch die Bevorzugung eigener Inhalte oder Dienste sowie eine Ungleichbehandlung aus religiösen, politischen oder weltanschaulichen Gründen. Dies ermöglicht es den Nutzerinnen und Nutzern, die ihnen präsentierten Inhalte besser einzuordnen.

Diese Positionen wurden aus Anlass der EU-Konsultation zu Online-Plattformen in die deutsche Stellungnahme gegenüber der Europäischen Kommission in Brüssel eingebracht. Hierin sprechen sich Bund und Länder für eine Regelung auf europäischer Ebene aus. Angesichts der aktuellen Mitteilung der EU-Kommission, die das Thema Transparenz jenseits von Vergleichsportalen bisher nur zurückhaltend aufgreift, werden Bund und Länder weiterhin das Gespräch mit der Kommission suchen. Die Länder behalten sich aber auch vor, zum Schutz von Meinungsvielfalt und kommunikativer Chancengleichheit eine entsprechende Regelung im Landesrecht aufzunehmen.

In Bezug auf Plattformen haben wir etwa definiert, dass es für die Nutzerinnen und Nutzer und die Landesmedienanstalten ohne Schwierigkeiten erkennbar sein muss, nach welchen Vorgaben eine Medienplattform organisiert ist. Um eine Sorge direkt auszuschließen: Uns geht es dabei nicht darum, Geräteherstellern konkret vorzuschreiben, wie der Startbildschirm aussehen soll. Ist aber für die Nutzerinnen und Nutzer die Logik der Anordnung der verfügbaren Inhalte einfach erkennbar, so fällt es ihnen auch auf Oberflächen mit einer Vielzahl von Angeboten leichter, den gewünschten Inhalt zu finden oder die Anordnung ihren Wünschen anzupassen. Plattformanbieter sollten daher mehrere Sortierungsalternativen bereitstellen und eine Suche in ihrem Angebot ermöglichen. Durch Transparenzvorgaben wird auch die Position der Inhalteanbieter gestärkt – sie können besser erkennen, ob die Platzierung ihres Angebots nachvollziehbaren Kriterien folgt oder nicht. Über etwaige Veränderungen der Darstellung durch die Plattformanbieter sind die Nutzerinnen und Nutzer zu informieren.

Vielfaltsicherung durch
Diskriminierungsfreiheit
und Chancengleichheit

Für den Erhalt und die Absicherung unserer medialen Vielfalt ist aus Sicht der Plattformregulierung zum einen entscheidend, ob ein meinungsrelevanter Inhalt auf einer Plattform verfügbar ist, und zum anderen, ob er dort auch gefunden werden kann. Die Grundsätze der Diskriminierungsfreiheit und Chancengleichheit für Medienplattformen müssen auch in Zukunft durchsetzbar sein. Indem meinungsrelevante audiovisuelle bzw. Audioinhalte in diskriminierungsfreier und chancengleicher Art und Weise behandelt werden müssen, wird beispielsweise sichergestellt, dass bei der Erstellung einer Sortierung oder Benutzeroberfläche nicht bestimmte Angebote aus unsachlichen Erwägungen heraus bevorzugt werden oder Angebote unberücksichtigt bleiben. Nimmt man den Grundsatz der Transparenz hinzu, ist eine ‘strukturelle’ Auffindbarkeit meinungsrelevanter Inhalte gewährleistet. Die konkrete Gewährleistung dieser Grundsätze trägt zu einem vielfältigen Angebot bei.

Wir sind außerdem der Überzeugung, dass Inhalteanbieter nicht nur vor Diskriminierung, sondern auch vor Veränderungen ihrer Angebote geschützt werden sollen. Überblendungen seitens des Anbieters einer Medienplattform ohne Veranlassung von Inhalteanbietern oder Nutzern sollen daher nicht zulässig sein.

Für Intermediäre, die auch Aufmerksamkeit für Angebote Dritter mit besonderer Meinungsbildungsrelevanz erzeugen und deren potenzieller Einfluss auf die Nutzung dieser Angebote besonders hoch ist, soll ebenfalls ein spezielles Diskriminierungsverbot gelten. Da es das Geschäftsmodell von Intermediären ist, zu differenzieren und zu gewichten, soll durch Regelbeispiele deutlich gemacht werden, in welchen Fällen eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung vorliegt, die mit dem Grundsatz der kommunikativen Chancengleichheit nicht vereinbar ist. Wichtig ist uns vor allem, dass ein Verfahren etabliert wird, bei dem Inter­mediäre gegenüber Inhalteanbietern, die den berechtigten Verdacht einer Diskriminierung äußern, ihre Ranking-Entscheidung begründen und den Inhalteanbietern so rationale Anpassungs- und Reaktionsmöglichkeiten eröffnen.

Die Arbeit in den beiden Arbeitsgruppen „Plattformen“ und „Intermediäre“ hat wichtige Klärungen sowohl hinsichtlich der empirischen wie auch der normativen Rahmenbedingungen gesellschaftlicher Kommunikation ermöglicht. Sie hat geholfen, den Blick für die jeweils drängend anstehenden Aufgaben in der Gestaltung einer angemessenen Medienordnung zu schärfen. Dies gilt nicht nur für die Länder, sondern auch für den Bund und letzten Endes auch für die Europäische Union, deren Richtlinien und Verordnungen die digitale Kommunikation zunehmend prägen. Anliegen, die sich auch aus der guten Tradition bundesdeutscher Medienpolitik ergeben, werden hier nur Gehör finden, wenn wir sie gemeinsam und mit Nachdruck vertreten und wenn wir gleichzeitig auch im Rahmen unserer vorhandenen Kompetenzen eine gestaltende Medienpolitik betreiben.

Medienpolitische Hausaufgaben
warten auf zügige Erledigung
durch die Länder

Der nun vorgestellte Bericht der Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz stellt einerseits ein gutes Ergebnis dar. Zugleich ist uns mehr als klar, dass die Länder noch eine Vielzahl wichtiger medienpolitischer Hausaufgaben zu erledigen haben, die zügig angegangen werden müssen. Dabei sind die Ziele klar:

Es geht um die Sicherung von Meinungsvielfalt, die Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht und um kommunikative Chancengleichheit. Im Bereich der Medienplattformen sind wir ein gutes Stück vorangekommen. Hier geht es um einen technologieneutralen, entwicklungsoffenen Weg. Bei der künftigen Ausgestaltung eines zeitgemäßen Medienkonzentrationsrechts stehen wir erst am Anfang. Bei Adblockern besteht längst konkreter Handlungsbedarf. Die weiteren Entwicklungen im Bereich der Intermediäre – auch hinsichtlich des Medienkonzentrationsrechts – sind ebenso in den Blick zu nehmen wie die Media-Agenturen.

Um diese Hausaufgaben zu lösen, sind neue Strukturen sinnvoll. So muss etwa darüber nachgedacht werden, auf welche Weise wichtige Aufgaben an den Schnittstellen zu den Wettbewerbsbehörden und zur Bundesnetzagentur wahrgenommen werden können. Und: Wir brauchen mehr Think Tanks, die sich mit medien- und netzpolitischen Fragen befassen, die längst zu Querschnittsthemen unserer Gesellschaft geworden sind. Alle sind herzlich willkommen, einen Beitrag dazu zu leisten, wie wir in Zukunft kommunizieren, uns informieren und Öffentlichkeit finanzieren. Denn es geht bei all diesen Fragen nicht zuletzt um unsere demokratisch verfasste Gesellschaft und die Sicherung der Medien- und Meinungsfreiheit – ein wertvolles Gut, das nicht mehr so selbstverständlich ist, wie es uns wohl allzu lange erschien.

04.08.2016/MK