Ökonomisch (weg)gedacht

Wie Gutachter den öffentlich-rechtlichen Rundfunk abschaffen wollen

Von Thomas Wierny

Im folgenden Beitrag unterzieht Thomas Wierny auf Basis seiner persönlichen wissenschaftlichen Auffassung ein jüngst veröffentlichtes Gutachten, das die Abschaffung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland zugunsten eines marktliberalen Rundfunkwesens fordert, einer kritischen Analyse. Thomas Wierny, Jg. 1986, ist diplomierter Jurist und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Medienrecht und Kommunikationsrecht der Universität Köln (Lehrstuhl Prof. Karl-Eberhard Hain); außerdem ist er Referent in der Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen in Düssel­dorf. Im Schwerpunkt seiner Forschung steht das Rundfunkverfassungsrecht, insbesondere die Verwendung von Rundfunkbeitragserträgen. • MK

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Erneut ist jüngst ein die duale Rundfunkordnung ganz grundsätzlich in Frage stellendes Gutachten veröffentlicht worden. Nach dem Wissenschaftlichen Beirat des Bundesfinanzministeriums (vgl. MK 2/15 und 3/15) hat sich nun ein privates Consulting-Institut mit den Rundfunkanstalten beschäftigt. Das von der DICE Consult GmbH unter Führung des Düsseldorfer Ökonomen Justus Haucap erstellte Gutachten hat den Titel „Eine liberale Rundfunkordnung für die Zukunft“ und ist im Auftrag der ‘Prometheus – Das Freiheitsinstitut gGmbH’ entstanden.

Die Autoren des Gutachtens, Justus Haucap, Christiane Kehder und Ina Loebert, machen, wie es der Titel besagt, Vorschläge für „eine liberale Rundfunkordnung für die Zukunft“. Sie fordern unter anderem die komplette Abschaffung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch Privatisierung. Ihre Vorschläge treffen damit den vermeintlichen Zeitgeist. Ist es doch nicht erst seit der Umstellung auf die Finanzierung von ARD, ZDF und Deutschlandradio durch den Rundfunkbeitrag en vogue, die Anstalten fundamental zu kritisieren und jeglichen aus der Beitragszahlung resultierenden Mehrwert zu verneinen.

Das Gutachten, das Bestandteil der Prometheus-Kampagne „Zwangsbeitrag? – Nein Danke!“ ist, fand breit gestreute mediale Beachtung: Neben der Berichterstattung in der Presse (so etwa ein Interview mit Haucap in der „Spiegel“-Ausgabe Nr. 23/15) freuten sich auch die in einschlägigen Internet-Foren versammelten Gegner des „Zwangsbeitrags“ über wissenschaftlichen Beistand für ihre Positionen. Es scheint daher geboten, das Gutachten einer kritischen Prüfung zu unterziehen und es nicht unwidersprochen stehenzulassen.

Hintergrund und Grundkonzept

Hinter dem Freiheitsinstitut, in dessen Kuratorium auch Justus Haucap sitzt, verbirgt sich ein vom früheren Bundestagsmitglied Frank Schäffler (FDP) gegründeter, sich als parteipolitisch unabhängig verstehender Think-Tank. Dieser hat es sich auf die Fahnen geschrieben, die Gesellschaft nachhaltig und langfristig zu verändern, und möchte konstruktive Gegenvorschläge zu politischen Maßnahmen bieten.

Wie soll es laut der im Auftrag des Instituts ersonnenen Gutachteridee nach der Abschaffung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten weitergehen? Mit den durch die Privatisierung der Anstalten erzielten Erlösen soll dem Konzept zufolge ein Fonds aufgelegt werden, aus dem die Förderung der Produktion von Sendungen von besonderem öffentlichen Interesse finanziert wird. Um die Fördergelder, so die Idee, sollen sich sämtliche Rundfunkveranstalter bewerben können. Das Gutachten beschäftigt sich über weite Strecken jedoch nicht mit eben diesen Grundsteinen einer „liberalen Rundfunkordnung“, sondern analysiert zunächst Fehlleistungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, versucht diese dem System zuzuweisen und führt vermeintlich den Beweis, dass die duale Rundfunkordnung mit ihrem Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk überflüssig sei.

Defizitäre Objektivität

Bereits in der immerhin gut die Hälfte des Gutachtenumfangs einnehmenden Bestandsaufnahme fällt eine für einen wissenschaftlichen Think-Tank defizitäre Objektivität auf. Dies beginnt bei der Terminologie („Zwangsbeitrag“) und endet nicht mit der verfälschenden und ohne (verfassungsrechtliche) Einordnung betonten angeblich hohen Staatsquote des dualen Rundfunksystems insgesamt. Dass zum Beispiel die Landesmedienanstalten mit ihren pluralistisch besetzten Gremien nicht ohne weiteres als staatliche Aufsicht bezeichnet werden können (S. 9) und das Zulassungserfordernis im Privatrundfunk auf einer durch das Bundesverfassungsgericht bestätigten Begründung beruht, hätte durchaus Erwähnung finden können. Auch hinsichtlich der Begründung der Umstellung von der gerätebezogenen Gebühr auf den allgemeinen Rundfunkbeitrag greift das Gutachten etwas zu kurz: Ausweislich der Staatsvertragsbegründung ist die mangelnde Kontrollierbarkeit des Rundfunkempfangs jedenfalls nicht primärer Grund für die Erhebung einer Abgabe, die unabhängig von der tatsächlichen eigenen Nutzung ist; in der Begründung finden sich insbesondere auch die Annahme des gesamtgesellschaftlichen Interesses vor dem Hintergrund des Demokratieprinzips und der Verlust der normativen Abgrenzungskraft des Gerätebezugs als Motivation zur Umstellung des Finanzierungsmodus. Auch die ebenfalls heranzuziehende Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers in Abgabenfragen (vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 12.3.15, 2 A 2311/14 m.w.N.) findet keine Erwähnung im Gutachten.

Zahlen bezüglich der zu erwartenden Mehreinnahmen durch die Umstellung des Finanzierungssystems bezieht das Gutachten aus einschlägigen, ebenfalls dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gegenüber sehr kritisch eingestellten Quellen: Haucap und seine beiden Mitstreiterinnen greifen hierfür zurück auf ein praktischerweise im vergangenen Jahr ebenfalls im eigenen Hause, also der DICE Consult GmbH, erstelltes Gutachten, auf den von SWR-Justiziar Hermann Eicher zuletzt mehrfach öffentlich über die Verwendung der Mehreinnahmen belehrten „FAZ“-Redakteur Michael Hanfeld und das ebenfalls kritische Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats des Bundesfinanzministeriums (vgl. hierzu Karl-Eberhard Hain in „epd medien“ Nr. 9/15 und den Text von HR-Justiziar Jürgen Betz in MK 3/15). Große und noch größere Zahlen machen Eindruck und passen gut in die Kritik an den Anstalten. Es mit den grundsätzlichen Regelungen des aktuellen Systems der Rundfunkfinanzierung bei Argumentationen nicht allzu genau zu nehmen ist indes in Mode. (Dies gilt selbst auf Seiten der Anstalten; man betrachte nur die Äußerungen von WDR-Intendant Tom Buhrow hinsichtlich der Honorarzahlungen an Thomas Gottschalk.) Von den Kritikern des Systems wird in diesem Gutachten jedoch einmal mehr unterschlagen, dass die Mehreinnahmen in der nächsten Rundfunkbeitragsperiode beitragsmindernd berücksichtigt werden müssen.

Das Gutachten legt schlüssig dar, dass bei einer rundfunktypischen Kostenstruktur mit vergleichsweise hohem Anteil von first copy costs an den Gesamtkosten und von der Zahl der Rezipienten weitestgehend unabhängigen Verbreitungskosten deutliche Größenvorteile (economies of scale) entstehen. Hieraus schließen die Gutachter, die in Deutschland zu den angeführten Vergleichsländern relativ hohen Kosten pro Zuschauer – oder anders gewendet: wenigen Zuschauer pro Kosteneinheit – deuteten auf eine Überversorgung in der Bundesrepublik hin. Ein Vergleich der Qualität oder auch nur eine Bestimmung dessen, was denn eine angemessene Versorgung sei, unterbleibt hingegen. Auch eine Einordnung beispielsweise in die je unterschiedlichen verfassungsrechtlich zu beachtenden Grundsätze (Stichwort etwa: publizistische Konkurrenzfähigkeit) bei der (Aus-)Gestaltung einer Rundfunkordnung ist im Gutachten nicht zu finden.

Sicher, wir leisten uns einen teuren öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Man muss, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der mittlerweile erreichten Anzahl an Fernsehprogrammen, Hörfunkwellen und Telemedienangeboten, über eine Rückbesinnung auf das Wesentliche diskutieren. Auch sollte versucht werden, die Tendenz zur Expansion – die aus der Rundfunkfreiheit mit der weiten Befugnis zur Letztkonkretisierung des Programmauftrags auf Anstaltsseite und aus dem sehr offenen Begriff der Konkurrenzfähigkeit, flankiert von einer Finanzierungsgarantie, resultiert – legislativ eingrenzen, soweit dies verfassungsrechtlich möglich ist. Dies ist zuletzt mit dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz zum geplanten Online-Jugendangebot von ARD und ZDF auch geschehen (wobei durchaus bezweifelt werden kann, ob hier mit der Entscheidung zu Ungunsten echter Crossmedialität marktsensibel gehandelt wurde). Möglicherweise würde auch eine Umstrukturierung der Aufsicht hin zu einem externen Expertengremium, das die derzeit zahlreichen Gremien der öffentlich-rechtlichen Sender ersetzt, bereits Abhilfe schaffen. Ob aber der im Gutachten vorgeschlagene Förderfonds und die Privatisierung der Anstalten der richtige Weg sind, darf bezweifelt werden.

Vielfalt und Zuschauerstruktur

Sicherlich lässt auch die Akzeptanz der öffentlich-rechtlichen Angebote beim jüngeren Publikum deutlich zu wünschen übrig. Dass dieser und andere Befunde einer im Gutachten erfolgenden Metaanalyse der Zuschauerstruktur – dort markant bezeichnet als „Transfer von Ost nach West, von jung zu alt und von arm zu reich“ – jedoch dem System der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks geschuldet seien (und nicht etwa der Programmgestaltung), behauptet das Gutachten schlicht, ohne es nachzuweisen. Wie ein für alle Bürger gleichermaßen geltender Finanzierungsmodus Einschaltquoten beeinflussen kann, wird jedenfalls nicht deutlich.

Die Gutachter wenden sich denn auch den Inhalten zu und stellen fest, das Programmangebot der Öffentlich-Rechtlichen gehe „weit über das im ‘Grundauftrag’ definierte Maß hinaus“. Sofern hier auf den Funktionsauftrag geblickt wird, verwundert die Feststellung, da dieser weder im Grundgesetz noch auf einfachrechtlicher Ebene abschließend festgelegt ist, sondern vielmehr im internen Programmprozess der Anstalten erst letztkonkretisiert wird. Allein der Verweis auf Programminhalte, die auch bei privaten Anbietern zu finden sind oder wären, kann jedoch gerade nicht als Indikator für eine Überschreitung des Funktionsauftrags herangezogen werden. Grundversorgung ist eben nicht eine Mindestversorgung. Würden die öffentlich-rechtlichen Sender sich allein auf das, was gemeinhin als Qualitätsprogramm begriffen wird, konzentrieren, so entstünde aufgrund mangelnder Massentauglichkeit erst recht eine Parallelrundfunklandschaft der Eliten, was zuvor im Gutachten kritisiert wurde. Die verfassungsrechtliche Garantie der publizistischen Konkurrenzfähigkeit dient als Grundlage für ein die gesamte Gesellschaft adressierendes Programm, das eben insgesamt attraktiv wirkt und somit den Zuschauer auch in die Programmteile zieht, die für die im öffentlichen Interesse stehende Meinungsvielfalt relevant sind. Wer auf Defizite in der Ausführung mit dem Zweifel an der Berechtigung der verfassungsrechtlichen Garantie reagiert, versucht die Legalisierung des defizitären Zustands, statt Anreize für dessen Beseitigung zu setzen. Im Übrigen verträgt sich die Kritik an hoher Quotenorientierung bzw. massentauglicher Programmierung nicht mit der Feststellung eines Defizits an Kundenorientierung (S. 24).

Zentral scheint in dem ökonomischen Gutachten die fehlerhafte Gleichsetzung von „viel“ und „Vielfalt“. Eine „Duplikation bereits angebotener Inhalte“ (dies kann wohl nicht wörtlich verstanden werden) kann gerade zu Vielfalt führen, da durch sie die Perspektiven erweitert werden und dem Zuschauer unterschiedliche Aufbereitungen, Wertungen und Aspekte angeboten werden. Auch und gerade im Internet mit seiner schier unüberschaubaren Masse an Angeboten, die nur mittels intransparent priorisierender intermediärer Vielfaltsgatekeeper wie Google handhabbar wird, bedarf es „Inseln der Orientierung“. Welche Institution, wenn nicht der öffentlich-rechtliche Rundfunk, kann ein solches Standing in puncto Glaubhaftigkeit und Professionalität vorweisen, dass sich der informationssuchende Rezipient im Zweifel auf sie verlassen kann, wenn die Nachrichtenlage völlig unüberschaubar ist?

Die Gefahr einer unzureichenden Programmvielfalt fußt auch nicht auf der Annahme von Kapazitätsengpässen (S. 34). Denn erneut: „Viel“ ist nicht gleich „Vielfalt“. Eine hohe Zahl an (möglichen) Angeboten lässt keinerlei Rückschlüsse auf deren inhaltliche Ausrichtung zu. Zwar mag es aus ökonomischer Sicht wahrscheinlicher sein, dass mit steigender Anbieterzahl ein größeres inhaltliches Spektrum abgedeckt wird. Für die verfassungsrechtlich erforderliche Gewährleistung von Vielfalt durch die Rundfunkordnung reicht dies aufgrund der Vagheit („…Möglichkeit, auch Nischenprodukte anzubieten…“) aber nicht aus – jedenfalls nicht, bis der Beweis erbracht ist. Diese Angebote in den Pay-TV-Markt zu verweisen (S. 34), kann solange nicht funktionieren, wie es kostenlose Angebote ähnlichen Inhalts, aber schlechterer Qualität gibt, die zudem für den Nutzer kaum überprüfbar ist (Letzteres erkennt auch das Gutachten, S. 32). Und zu glauben, ein funktionsfähiger Wettbewerb beseitige auch durch Konkurrentenkontrolle zwecks Aufbesserung der eigenen Reputation Vielfaltsdefizite und Informationsasymmetrien (S. 35) und sei der „beste Garant für die Meinungsvielfalt“, deutet weniger auf eine gute Beobachtung der Medienmärkte als auf einen zu stark durch die ökonomische Brille schauenden Blick hin. Wahrnehmbare Kritik beispielsweise der beiden großen in Deutschland agierenden Privatrundfunkkonzerne aneinander war zumindest on air bislang doch eher selten feststellbar.

Auch die Einschätzung, der Rundfunk verliere zunehmend an Relevanz für den Meinungsbildungsprozess (S. 33), da er seine Bedeutung an das Internet verliere, kann vor diesem Hintergrund nicht geteilt werden. Dies bestätigte im vergangenen Jahr auch das ZDF-Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Dort ist zu lesen, dass die Wirkungsmöglichkeiten des Rundfunks durch „eine Vergrößerung und Ausdifferenzierung des Angebots und der Verbreitungsformen und -wege“ sowie „neuartige programmbezogene Dienstleistungen“ auf Basis neuer Technologien zusätzliches Gewicht bekommen haben. „Die Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit […]“, so das Bundesverfassungsgericht weiter, „sind somit durch die Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten nicht überholt“.

Die mit dem Bestehen eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks einhergehenden Konsequenzen für den Wettbewerb müssen wir zum Wohle letztlich der Meinungsfreiheit hinnehmen. Hier kann der Wirtschaft nicht Vorrang vor den gesellschaftlichen Bedürfnissen eingeräumt werden. Die Zuschreibung der alleinigen Verantwortlichkeit für das Fehlen eines tragfähigen Subskriptionsmodells für die Online-Angebote der Verlage zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk scheint im Übrigen auch etwas eindimensional (vgl. Wierny: „Presse im Internet: Die Notwendigkeit eines ‘Level Playing Field’, publiziert bei www.vocer.org). Zudem sei bemerkt, dass der angedeutete Wettbewerb um Werbekunden im Internet dank des Verbots von Werbung und Sponsoring in Telemedien im Auftragsbereich nicht stattfindet (vgl. Paragraph 1d Abs. 5 S. 1 RStV und Hain/Wierny, „K&R“ 2012, 261ff.).

Systemkritik?

Dass öffentliche Unternehmen manches Mal eher zu Effizienzproblemen neigen als private, besagt nicht nur das Schrifttum der ökonomischen Theorie, sondern auch das Bauchgefühl des Nicht-Ökonomen. Den Autoren des DICE-Gutachtens gelingt im entsprechenden Abschnitt jedoch nur die Aufzählung von Einzelfällen aus den letzten Jahren. Zugegeben, das sind nicht eben wenige. Eine schlüssige Rückführung auf den Status der Rundfunkanstalten als Körperschaften des öffentlichen Rechts als Grund für die Defizite ist im Gutachten nicht zu finden.

Wenn dort fast schon genüsslich die Gehälter von Rundfunkintendanten mit dem (im Vergleich zu Vergütungen in der freien Wirtschaft eher niedrigen) Amtsgehalt der Bundeskanzlerin verglichen werden, wenn ohne marktliche Einordnung Moderatorengehälter kritisiert werden, wenn für Korruption und Vetternwirtschaft neben der (breiten) Darstellung einer Handvoll Fälle nur auf „genügend Evidenz“ verwiesen und auch persönliches Fehlverhalten wie der Kokainbesitz eines Moderators herangezogen wird – dann wirkt dies alles doch eher populistisch und effekthaschend statt wissenschaftlich seriös ineffiziente Personal- und Lohnentscheidungen belegend; geschweige denn, dass diese Entscheidungen auf das System zurückgeführt würden.

Auch der unsubstantiierte Hinweis auf Ineffizienz und Intransparenz des Verwaltungsapparats weist keinen eindeutigen Bezug auf öffentlich-rechtliche Unternehmen auf. Die ebenfalls kritisierten Kosten für Spartenkanäle, die aber doch gerade ein Beispiel für die angeblich vermissten hochwertigen Inhalte sind, müssen als Untermauerung des Vorwurfs mangelnder Kundenorientierung herhalten – dieser Widerspruch wurde bereits aufgezeigt.

Rundfunk und Marktversagenstheorien

Haucap und seine beiden Mitverfasserinnen führen sodann vier Marktversagenstatbestände auf und wenden diese auf den Rundfunksektor an. Hinsichtlich der Theorie der öffentlichen Güter stellt das Autorentrio zwar einerseits fest, diese könne nicht mehr mit positivem Ergebnis auf den Rundfunk angewandt werden, da das Argument der fehlenden Ausschließbarkeit angesichts des technischen Fortschritts keine Gültigkeit mehr besitze. Es bleibe aber zu berücksichtigen, dass trotz technischer Möglichkeit ein Ausschluss von Nutzern zur Etablierung eines privaten Angebots bei Mediengütern aufgrund des hohen öffentliches Wertes „nicht unbedingt erwünscht“ sei – was, so auch die Autoren, zur Ableitung einer Daseinsberechtigung taugt. Eine Entscheidung über die Tauglichkeit der Theorie der öffentlichen Güter zur Darlegung einer Existenzberechtigung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bleibt somit aus.

Wenig sensibel für die rechtlichen Probleme im Medienbereich zeigt sich das Gutachten, wenn in diesem Zusammenhang (was nicht ganz einleuchtet) für den Fall der Existenz eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine klare Definition des Auftrags gefordert wird. Diese Forderung ignoriert den durchaus auch im Gutachten angesprochenen Grundsatz der funktionsadäquaten Staatsferne. Wenn zur Begründung auf die Europäische Kommission rekurriert wird, so verwundert das: In der Einstellungsverfügung zum sogenannten Beihilfekompromiss hat die Kommission leidglich eine für die beihilferechtliche Überprüfbarkeit hinreichende Definition gefordert und damit die verfassungsrechtlichen Probleme, die eine zu detaillierte Auftragsdefinition mit sich bringt, berücksichtigt. Dies geschah trotz der Tatsache, dass in dem angesprochenen Verfahren der damals noch in der Entstehensphase befindliche und damit für Störungen im Vergleich zum klassischen Rundfunkmarkt sehr viel anfälligere Markt der Telemedien verfahrensgegenständlich war. Diese Konkretisierungsstufe der Auftragsdefinition hat die Kommission im Übrigen auch später in der zweiten Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2009 bestätigt (Rn. 44ff, insb. Rn. 47).

Hinsichtlich der sogenannten Media Bias, also der Verzerrung von Informationen, sei es durch Einflussnahme oder (Werbe-)Kundenorientierung, führen die Gutachter die politische Einflussnahme auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk an. Hier ist daran zu erinnern, dass mit der Umsetzung des ZDF-Urteils des Bundesverfassungsgerichts die Gremien der Anstalten einen deutlichen Schritt in Sachen Staatsferne machen werden. Auch scheinen sich die öffentlich-rechtlichen Redaktionen durchaus zu emanzipieren, indem sie versuchte Einflussnahmen zuletzt immer wieder öffentlich machten.

Neuseeland als Vorbild?

Sicher tut es im Rahmen der Debatte über den Reformbedarf des dualen Rundfunksystems in Deutschland gut, vergleichend die Ordnungen in anderen Staaten heranzuziehen. Dabei muss jedoch streng auf die Vergleichbarkeit der Grundsituationen und die unterschiedlichen (verfassungs)rechtlichen Anforderungen geachtet werden. Die DICE-Gutachter haben nun das neuseeländische Rundfunksystem in ihre Untersuchung einbezogen. Bereits die Tatsache, dass die beiden staatlichen (!) Anbieter TVNZ und RNZ sogenannte „Crown Entities“ sind, lässt an der Übertragbarkeit zweifeln. Prinzipien wie das der Gewinnmaximierung bzw. Verlustminimierung mögen bei Ökonomen leuchtende Augen hervorrufen, dem vielfaltsbedachten Rundfunkrechtler stellen sich die Nackenhaare auf. Abgesehen von der Trägerschaft scheint auch die hohe Staatsquote (Minister of Broadcasting, staatlich finanzierte Auswahlbehörde für Förderungen, durch Minister benannte Gremienmitglieder etc.) Neuseeland nicht eben zur ersten Wahl eines Vergleichs zu machen.

Wie Haucap und seine Mitautorinnen nach der breiten Darstellung dieser Umstände zu der Aussage kommen, der Einfluss des Staates auf den Rundfunk sei in Neuseeland „auf ein zur Sicherung der Grundversorgung erforderliches Mindestmaß reduziert“ worden, ist unverständlich. Die Feststellung, dieses System sei „nicht gänzlich fehlerfrei“ und könne „nicht direkt als Blaupause“ verwendet werden, verkehrt die Tatsachen. Doch schlagen die Gutachter im Wesentlichen auch nur das Modell der Förderung meinungsvielfaltsrelevanter Beiträge über einen Fonds zur Übernahme für eine „liberale Rundfunkordnung für die Zukunft“ vor.

Schöne neue Rundfunkordnung

Der konstruktive Teil des Gutachtens schlägt abschließend also die Privatisierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zugunsten eines Stiftungsfonds vor, aus dem Förderaufträge an Rundfunkveranstalter vergeben werden. Hierdurch solle eine Grundversorgung mit dem gesellschaftlich gewünschten Angebot in den Bereichen Politik, Kunst und Kultur etabliert und gefördert werden. Dabei sollen nur solche Programminhalte gefördert werden, die ohne Förderung nicht in hinreichender Zahl produziert würden. Für die Vergabe sollten nicht nur kostenbezogene Kriterien entwickelt werden, sondern auch solche, die die avisierte Sendezeit oder die inhaltliche Qualität berücksichtigen. Auch die „Erfahrung in der Produktion eines speziellen Inhalts“ und Referenzprojekte sollen mitberücksichtigt werden. Es wird die gesetzliche Festlegung dieser Kriterien vorgeschlagen.

Eine unabhängige Kommission, „in der Zusammensetzung nicht unähnlich den Rundfunkräten“, mit einem maximalen Politikeranteil von 25 Prozent soll über die Vergabe der Förderaufträge entscheiden. Die geförderten Produktionen und die Höhe der gewährten Zuschüsse (oder Vollfinanzierungen?) sollen – trotz wettbewerbssensibler Geschäftsgeheimnisse – offengelegt werden. Finanziert werden soll das System nach Vorstellung der Gutachter weder über eine Steuer noch über eine Gebühr. Auch ein Subskriptionsmodell lehnen die Verfasser im Ergebnis ab und verweisen auf die Erträge aus der Privatisierung der heutigen Rundfunkanstalten. Die so entstehenden Kapitalerträge stellen dann die Grundlage der Förderung dar. Sollten diese eine gesetzlich festgelegte Untergrenze, gekoppelt an das Bruttoinlandsprodukt, unterschreiten, müsste das Defizit aus öffentlichen Haushaltsmitteln aufgefüllt werden.

Das damit umrissene Modell der drei Gutachter wirft eine Menge Fragen auf. Zunächst weist es im Fall des Zuschießens von Haushaltsmitteln in den Fonds die hinlänglich bekannten Probleme in Sachen Staatsferne auf. Fraglich bleibt auch, wie die Privatisierung vonstatten gehen soll, wenn sie solch hohe Erträge einbringen muss, dass im Regelfall die Kapitalerträge ausreichen, um die Grundversorgung – wie auch immer diese dann konkret aussehen soll – zu gewährleisten. Eine Liquidation durch Veräußerung der Vermögenswerte und komplette Auflösung der Anstalten kann angesichts der fast 20.000 Planstellen alleine bei der ARD – nicht zu vergessen der hohe Anteil freier Mitarbeiter – nicht das Mittel der Wahl sein. Bei einem Verkauf der Anstalten stellt sich angesichts des dann umgestalteten Marktes auch die ganz grundsätzliche Frage, ob überhaupt Investoren gefunden werden können.

Davon abgesehen ist fraglich, ob die privaten Veranstalter überhaupt ein Interesse daran hätten, sich auf die neuen Förderungen zu bewerben. Aussagen über ein eventuelles Werbeverbot im Umfeld der geförderten Produktionen sind im Gutachten nicht zu finden. Doch selbst wenn Unterbrecherwerbung und ähnliche Refinanzierungsmöglichkeiten freigestellt sein sollten, ist mehr als fraglich, ob die Förderungen so attraktiv sein können, dass die Sendungen trotz wohl weniger massenattraktiver Inhalte ökonomisch eine echte Alternative etwa zur billig produzierten C-Promi-Show für die werberelevante Zielgruppe darstellen. Völlig verloren geht in diesem Konzept im Übrigen die Funktion der öffentlich-rechtlichen Anbieter als „sichere Häfen der Qualität“, die der Rezipient gezielt aufsuchen kann. Wo die „guten“ Beiträge im Geflecht der „profanen“ Programme letztlich zu finden sein sollen, müsste dringend aufgezeigt werden. Doch selbst dann verlören sie sich höchstwahrscheinlich in der „Vielfalt“.

Was passiert, wenn die Aufgabe der Vielfaltsicherung in dieser liberalen Rundfunkordnung einzig dem Förderfonds zukommt, die Anträge aber ausbleiben oder sich nur auf einzelne Sparten konzentrieren? Muss dann eben auf Vielfalt verzichtet werden? Auch denkbar wäre das gezielte Auslassen von bestimmten Produktionen durch die Veranstalter, die besonders kostenintensiv, aber meinungsbildungsrelevant sind, um ganz bewusst schließungs- und damit förderungsbedürftige Lücken zu generieren. Beide Szenarien werden im Gutachten nicht angesprochen.

Die „Bepunktung“ der inhaltlichen Qualität, der voraussichtlichen Produktionskosten und der Erfahrung und Leistungsfähigkeit der Bewerber zur transparenten Entscheidungsfindung bezüglich der Förderungen erscheint schwierig. Noch schwieriger scheint indes die Fassung eines solchen Bewertungssystems in Gesetzesform. Hinsichtlich der Einbeziehung der Erfahrung der Bewerber ist übrigens darauf aufmerksam zu machen, dass dies leicht zur Auftragsvergabe an immer dieselben spezialisierten Unternehmen führen kann, wie es bei den Fensterveranstaltern im Privatfernsehen bereits heute der Fall ist.

Die vorgeschlagene unabhängige Kommission, so die Autoren selbst, unterscheidet sich im Gedankenspiel der liberalen Rundfunkordnung nicht wesentlich von der Gestalt zukünftiger Rundfunk- und Verwaltungsräte nach Umsetzung des ZDF-Urteils des Bundesverfassungsgerichts. Über den Umfang des Fonds und damit auch über die Anzahl geförderter Beiträge kann nur spekuliert werden, auch das Gutachten hält sich hier wohlweislich zurück. Ob aber die Einsparungen an Verwaltungspersonal angesichts des wohl nicht gerade geringen Personalbedarfs der einzurichtenden Kommission zur Sichtung, Bewertung und Entscheidungsvorbereitung bei dem von den Autoren erwarteten „Run“ auf die Fördergelder so groß sind?

Doch selbst wenn diese Herausforderungen gemeistert würden, so deuten doch wiederum die Verfasser selbst auf die zentrale Frage hin (S. 44): Lässt sich der hier besprochene Entwurf bis auf die – wie gezeigt unsichere – Finanzierungsgrundlage nicht auf die Zusammenschrumpfung der Rundfunkanstalten in Form einer Kommission reduzieren? Programmentscheidungen müssen auch hier getroffen werden. Soll es also auf eine neue Superrundfunkanstalt hinauslaufen, die im Unterschied zu heute die gesellschaftlich gewollten Inhalte lediglich nicht mehr selbst produziert, sondern vollständig auf Auftragsproduktionen setzt? So wirkt der Vorschlag von Haucap & Co. letztlich – neben den starken Zweifeln an seiner Praktikabilität – nur wenig revolutionär.

Fazit

Das Gutachten schlägt also ein zweifelhaftes Rundfunkmodell vor, das viele Risiken birgt: eine unsichere Finanzierungsgrundlage und der Bestand von Meinungsvielfalt in den Händen des Marktes, dem vollends vertraut wird. Das passt zwar wohl ins Bild der Auftraggeber, zumindest letzterer Aspekt lässt sich jedoch mit dem Grundgesetz nicht vereinbaren. Einmal mehr zeigt also ein ökonomisches Gutachten zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Deutschland: Die Probleme, die unbestritten bestehen, lassen sich nicht monodisziplinär betrachten. Am Dreiklang von Recht, Ökonomie und Soziologie kommt man beim Thema Medien letztlich nicht vorbei.

24.07.2015/MK

Print-Ausgabe 13/2016

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