Das System der Meinungen

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk als moralische Anstalt?

Von Karl-Heinz Ladeur

21.4.17 • Hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk einen „Integrationsauftrag“? Und was wäre sein Gegenstand? Im folgenden Beitrag stellt Karl-Heinz Ladeur, emeritierter Professor für Öffentliches Recht, insbesondere Medienrecht an der Universität Hamburg, nicht nur verfassungsrechtliche Überlegungen zur Aufgabe der Berichterstattung der Rundfunkanstalten an. Er sieht die Gefahr, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in seiner Berichterstattung die Orientierung an der Faktizität der Verhältnisse zugunsten einer Moralisierung seines Auftrags vernachlässigt. • MK

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1. „Lügenpresse“ und die Selbstbestätigung ihrer Feinde

Die Zentralität der politischen Berichterstattung in den klassischen Medien, vor allem im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, wird immer mehr durch die Verbreitung von „News“ in Frage gestellt, die die Objektivität dieser klassischen Medien bezweifeln und allein daraus schon Vertrauen in die eigene Verlässlichkeit gewinnen zu können scheinen. Man wird glaubwürdig, weil man den Erwartungen fragmentierter „Communities“ entspricht. Dies wird gerade im Anschluss an amerikanische Erfahrungen mit den „Social Media“ und im Blick auf den bevorstehenden Bundestagwahlkampf allenthalben beklagt. Außerhalb der jeweiligen Community herrscht nach deren Lesart die „Lügenpresse“. Dem ist sicher nicht leicht beizukommen.

Umso mehr besteht aber für die sich gegen solche Zuschreibungen zur Wehr setzenden Medien die Notwendigkeit, jeden Anschein problematischer thematischer Selbstbeschränkung zu vermeiden, die ohne eine Verständigung mit dem faktisch existierenden Publikum und dessen Erwartungen auskommen zu können glaubt. Damit würde der Rückzug eines Teils der Öffentlichkeit in die fragmentierten Foren der „Gleichgesinnten“ nur verstärkt und die Ausbreitung von Verschwörungstheorien befeuert, durch die sich die selbsternannten Feinde der „Lügenpresse“ selbst bestätigen. Leider lässt sich genau dies zum Beispiel an der Berichterstattung der öffentlich-rechtlichen Anstalten zu einigen gesellschaftlich kontrovers bewerteten Fragen („Flüchtlingskrise“) beobachten. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk gefährdet auf seine Weise selbst die Bildung einer liberalen Öffentlichkeit. Die hier zu beschreibenden Phänomene stehen in einem höchst problematischen Entsprechungsverhältnis zur Involution der Öffentlichkeit in den sozialen Medien.

2. Die Rolle des Rundfunks nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat für das Mediensystem, dem insbesondere der öffentlich-rechtliche Rundfunk zuzuordnen ist, in seiner früheren Rechtsprechung eine organisationale Abwandlung der Konstruktion der Meinungsfreiheit als Medienfreiheit in der liberalen Gesellschaft entwickelt: Es unterstellt ein institutionalisiertes System konzentrischer Kreise, in deren Mitte das staatliche Entscheidungssystem steht, das vom System der Parteien und öffentlichkeitsorientierten Verbände umgeben ist. Den nächsten Ring bilden insbesondere die Medien, die vor allem die Funktion haben, die informationelle Vorstrukturierung von politisch-gesellschaftlichen Optionen zu leisten, die von den Parteien durch Formulierung zu entscheidungsfähigen Alternativen bearbeitet werden. Den äußeren Ring bilden die Institutionen der Privatgesellschaft wie die unpolitischen Vereine, Verbände, Unternehmen, Familie, Märkte, Nachbarschaften etc. – und natürlich die Individuen als Bürger. Das Mediensystem und die plurale Öffentlichkeit bilden ein Scharnier zwischen der Privatsphäre und der entscheidungsorientierten Öffentlichkeit des Staates im engeren Sinn.

Ob diese Sichtweise zutreffend ist, vor allem, ob sie dem gegenwärtigen System entspricht, kann dahingestellt bleiben. Wichtig ist aber die Feststellung, dass die an das Mediensystem gestellten Anforderungen mindestens auch von den Erfordernissen des Aufbaus und der Reproduktion einer kollektiven Ordnung bestimmt werden und dass auch ein fiktives Moment nicht die Produktivität dieser Konstruktion in Frage stellt.

Das „Meinungen-System“ (G.C. Lichtenberg) setzt einen begrenzten Relativismus voraus, der in Rechnung stellt, dass Meinungen meistens nur in begrenztem Umfang überprüfbar sind und stets etwas Vorläufiges haben, auch wenn sie als herrschende Meinungen die Evidenz des Natürlichen annehmen können. Gegen diese Gefahr der Verfestigung bringt vor allem das Rundfunkverfassungsrecht das in verschiedenen Varianten geltende Vielfaltgebot in Anschlag. Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wird es gesetzlich oder staatsvertraglich konturiert. Das hängt auch damit zusammen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk sich eben in einer Art Grundversorgung mit Informationen und Wissen an alle Bürger wenden soll und damit auch deren Präferenzen in höherem Maß berücksichtigen muss als zum Beispiel eine privatwirtschaftliche Zeitung.

Im öffentlich-rechtlichen „Gruppenrundfunk“ findet eine Rückkopplung zwischen gesellschaftlichen Prozessen und der Organisation der Meinungsbildung statt. Deshalb hat das Bundesverfassungsgericht auch die Prüfung der Einhaltung von Programmgrundsätzen einerseits verrechtlicht (im Gegensatz zur privatwirtschaftlichen Presse), sie andererseits aber primär der Selbstkontrolle durch die Rundfunkräte als Vertretung der Gruppen zugeordnet (beim ZDF: Fernsehrat; beim Deutschlandradio: Hörfunkrat). Ist die Rolle insbesondere der Parteien als „Gruppen“ in der Rundfunkorganisation auch ambivalent, so kann doch trotz des Grundsatzes der Staatsferne eine wichtige Rolle der Parteien, auch wenn sie selbst „staatsnah“ sind, darin bestehen, gerade durch ihre politische Konkurrenz die Gefahr der Einseitigkeit etwa von Nachrichtenprogrammen zu begrenzen. Wenn allerdings diese Konkurrenz auf bestimmten Feldern wie der Flüchtlingspolitik praktisch kaum mehr nennenswert ist, kann sich dies auch auf die Effektivität der Programmkontrolle durch die Rundfunkräte am Maßstab des Gebots der „Ausgewogenheit“ auswirken.

3. Die interne und externe Beobachtung der Berichterstattung über die „Flüchtlingskrise“ in den klassischen Medien

Eben die Berichterstattung zur Flüchtlingskrise wird bekanntlich vielfach als einseitig kritisiert. Offenbar schlägt sich dies auch in Eingaben an die Rundfunkräte nieder. In den jüngsten veröffentlichten Eingabenberichten des Rundfunkrats etwa des WDR wird auf die darauf bezogenen Eingaben der Zuhörer und Zuschauer nur oberflächlich eingegangen. Im Ergebnis wird Kritik durchweg als unbegründet angesehen. Dies gilt insbesondere für die Berichterstattung zu den Kölner Silvestervorfällen 2015/16. Es erscheint kaum möglich, solche komplexen Fragen ohne eine wissenschaftliche empirische Untersuchungen sinnvoll zu bewerten. Bis jetzt ist aber ein von den öffentlich-rechtlichen Anstalten vorgelegter Bericht zu der Berichterstattung über die Flüchtlingsproblematik nicht bekannt geworden. Solche eher oberflächliche Behandlung von Eingaben ist nicht geeignet, das Misstrauen zu zerstreuen, das die Berichterstattung bei einem erheblichen Teil des Publikums offenbar hinterlassen hat. Dies ist angesichts der eingangs beschriebenen Dynamik der Veränderung der Öffentlichkeiten sehr problematisch, weil dadurch – wie erwähnt – eben die Gefahr der Verbreitung und Selbstbestätigung von Verschwörungstheorien verstärkt wird.

Eine von der Otto-Brenner-Stiftung finanzierte, von Michael Haller an der Hamburg Media School durchgeführte Untersuchung der Berichterstattung der Medien (einschließlich der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten) über die Flüchtlingskrise kommt zu einem für die Medien wenig schmeichelhaften Ergebnis. Demgegenüber hat das ZDF unlängst eine Studie zur Glaubwürdigkeit der Nachrichtensendungen unterschiedlicher Medien vorgelegt, in der das ZDF gut abschneidet – was insgesamt durchaus gerechtfertigt erscheint –; doch die naheliegende Frage nach der Glaubwürdigkeit der Berichterstattung über die Flüchtlingskrise ist nicht gestellt worden. Die Problematik der Abwanderung junger Menschen in das Internet, auch wenn es um Nachrichten geht, ist ebenfalls nicht aufgeworfen worden. Deshalb erscheint es auch fragwürdig, dass bei dieser Studie zur Glaubwürdigkeit der Nachrichtensendungen die Rücklaufquote nicht offengelegt worden ist. Auch dies wäre von Bedeutung für die Einordnung der Relevanz der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten für die politische Information junger Leute.

4. Vom Zu-Worte-Kommen zum pädagogisch verstandenen Funktionsauftrag: Beispiel ZDF

Das Modell der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung des Bundesverfassungsgerichts ist handlungsorientiert: Meinungen haben einen Bezug zur Entscheidungsaufgabe des Staates und damit auch zur Situation der Bürger als politisch handelnde Subjekte. Meinungen im Sinne der Konstruktion der Vermittlung der Öffentlichkeit zwischen Privatheit und Staat haben nur einen wahrscheinlichen Charakter und implizieren auch mit Blick auf die Vergangenheit, dass nicht alles auf einmal in Frage gestellt werden kann. Die Bürger müssen sich selbst orientieren und das bedeutet, dass bestimmte kontingente Annahmen, Wahrscheinlichkeiten, Vermutungen und Praktiken als Kontinuität stiftend in Anschlag gebracht werden müssen. Dies ist ein Moment der Faktizität, an die das „Meinungen-System“ anknüpft, ja, anknüpfen muss. Dies hat das Bundesverfassungsgericht in der Annahme zur Geltung gebracht, dass „alle gesellschaftlich relevanten Gruppen“ im Programm des öffentlich-rechtlichen Rundfunks „zu Wort kommen“ müssen. Dies ist eine Figur, mit der die Faktizität der gesellschaftlichen Verteilung der Meinungen normativ als Rahmen für die Programmgestaltung einschließlich der Nachrichtengebung in Bezug genommen wird. Nur so kann auch Vertrauen als unumgängliches Medium in der unter Ungewissheitsbedingungen operierenden Demokratie und in der offenen liberalen Gesellschaft erhalten und reproduziert werden.

Dieses Moment der Faktizität der Verhältnisse zwischen der Mehrheitskultur und verschiedenen Varianten von Minderheitskulturen, die im Prozess der Meinungsbildung aufeinander bezogen werden müssen, tritt im Selbstverständnis jedenfalls der Redaktionen der Nachrichtensendungen zurück. Der Rekurs auf den damit angerufenen faktischen Hintergrundkonsens wird mehr und mehr als bedeutungslos angesehen. In einer theoretischen Perspektive lässt sich dieser Wandel wie folgt interpretieren: Die im Rekurs auf die „gesellschaftlich relevanten Gruppen“ und deren Zu-Wort-Kommen in Anschlag gebrachte Bindung des Programms an einen, wenn auch flexiblen, partikularen kulturellen faktischen Rahmen wird umgestellt auf einen rein normativ von den Anstalten selbst definierten Funktionsauftrag, gesellschaftliche „Integration“ in einem von universalen Grundrechten bestimmten Rahmen zu gewährleisten. Die Faktizität der „Relevanzen“ existierender Gruppen und Auffassungen verliert an Bedeutung. Man könnte dies als einen banalisierten Postnationalismus Habermasscher Provenienz bezeichnen. Vor diesem Hintergrund wird verständlich, dass und warum die Nachrichten der öffentlich-rechtlichen Programme sich ganz in den Dienst der Integration der Flüchtlinge gestellt haben. Die Versuche, sich an der Faktizität der Relevanzen existierender Gruppen zu orientieren und sie „zu Wort kommen“ zu lassen, werden dann schnell zum Versuch des Festhaltens an „Vorurteilen“.

Es ist charakteristisch, dass in dem Gutachten von Dieter Dörr, Bernd Holznagel und Arnold Picot zu „Legitimation und Auftrag des öffentlich-rechtlichen Fernsehens in Zeiten der Cloud“ (vgl. MK-Meldung), die – versehen mit einem Vorwort von ZDF-Intendant Thomas Bellut – eher den Charakter einer PR-Arbeit für das ZDF hat, nicht ein einziges Mal die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Figur des Zu-Wort-Kommens der gesellschaftlich relevanten Gruppen zitiert wird. Dies ist einer der tragenden Pfeiler der Konstruktion des verfassungsrechtlichen Status des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch das BVerfG. Das richtig verstandene Zu-Wort-Kommen ist ein Programm für die faktische Verständigung zwischen relevanten Gruppen (die nicht unbedingt organisiert sein müssen). Dies ist vor allem auch deshalb zentral für das BVerfG, weil jeder Bürger rechtlich verpflichtet ist, seinen Beitrag zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu leisten. Ein allein normativ bestimmter Funktionsauftrag zur „gesellschaftlichen Integration“ und zur Gewährleistung eines „Orientierung stiftenden Journalismus“ wäre ein Erziehungsprogramm, das mit dem durch das BVerfG entwickelten Modell des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht mehr viel zu tun hätte.

Der Funktionsauftrag des ZDF soll nun auch noch auf „die Cloud“ erstreckt werden: Das ZDF soll laut dem Gutachten „Wertevermittler“ sein, durch sein Programm sollen im Internet „Bevölkerungsgruppen zusammengeführt werden“. Es bleibt, so zeigt sich hier, auch für die Online-Welt beim rein normativen Postulat. Das ZDF soll eine „Kultur des Verstehens“ fördern, heißt es im Gutachten weiter, es soll der Bevölkerung „die demokratischen Grundwerte [...] vermitteln“. Die im Internet existierenden „Echo Chambers“ sollen für das Verstehen der jeweils anderen geöffnet werden. Das ZDF als Inklusionspädagoge? Das Ganze hat eher den Anschein eines Programms für ein Wolkenkuckucksheim als für die Cloud.

5. Ausblick: Soziale Verständigung als Alternative zur Wertevermittlung von oben

Am Ende dieser Überlegungen drängt sich ein Fazit auf: Die Formulierung eines rein normativ verstandenen pädagogischen Funktionsauftrags des ZDF wendet sich von dem früheren, am Zu-Wort-Kommen der relevanten Gruppen orientierten Selbstverständnis des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ab. Wie auf dieser Grundlage eine praktikable Strategie für das Internet formuliert werden soll, bleibt völlig unklar. Das ZDF reflektiert nicht die Implikationen seines neuen Funktionsauftrags und die Defizite des eigenen Fernsehprogramms, das in der Nachrichtengebung die Sichtweise faktisch relevanter Gruppen vernachlässigt, soweit sie mit dem normativ verstandenen Integrationsauftrag nicht vereinbar sind. Deren Zu-Wort-Kommen verlagert sich partiell ins Internet, das heißt in die sozialen Medien. Dadurch wird gerade die problematische Verweigerung des Netzwerks der Netzwerke verstärkt, an der notwendigen Entwicklung sozialer Normen über die Grenzen des Sagbaren mitzuwirken. Sowohl die unreflektierten, ebenfalls rein normativen, an Richtigkeitsansprüchen orientierten staatlichen Überlegungen zur Unterdrückung von Fake News als auch der Funktionsauftrag des ZDF sind an einer erzieherischen Konzeption orientiert, die rechtlich problematisch ist und deren Durchsetzung den Zirkel des Nichtverstehens zwischen Online- und Offline-Welt nur weiterdrehen würde. Ohne eine gesellschaftliche, sich an der Faktizität der Kontroversen orientierende Verständigung zwischen den relevanten Gruppen und Netzwerken wird es nicht gehen.

Das schließt Verpflichtungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht aus, die Integration von Flüchtlingen zu „unterstützen“ (Bayerisches Integrationsgesetz, Artikel 11 Satz 1) bzw. „nachhaltig zu unterstützen“ (Radio-Bremen-Gesetz, Paragraph 3 Absatz 3 Satz 2), wenn dies „im Rahmen ihres Programmauftrags“ – so ausdrücklich das bayerische Gesetz –, also unter Beachtung des Gebots der Vielfalt geschieht (vgl. hierzu diese MK-Meldung). Rechtlich bedenklich ist dagegen die weitere Verpflichtung (auch der hier verwendete Begriff „sollen“ enthält ein Gebot!), einen „Beitrag zur Vermittlung der [...] Leitkultur [zu] leisten“ (so Artikel 11 Satz 2 des Bayerischen Integrationsgesetzes).

Die Leitkultur für den Rundfunk ist die Offenheit und Vielfalt des Programmauftrags. Auf mehr darf der Rundfunk auch nicht zum Zweck der Integration von Flüchtlingen verpflichtet werden. Auch gegenüber Flüchtlingen darf der Rundfunk nicht auf einen erwachsenenpädagogischen Auftrag verpflichtet werden, noch dazu einen, dessen Gegenstand und Sinn in der Öffentlichkeit umstritten sind. Dies kollidiert selbst mit dem Vielfaltgebot! Der „Grundkonsens“ über die Möglichkeit der Bestimmung einer Leitkultur, den die Präambel des Bayerischen Integrationsgesetzes unterstellt, existiert nicht. Zur Konturierung vermögen im Übrigen weder das bayerische Gesetz noch seine Präambel Substanzielles beizutragen.

21.04.2017/MK

Print-Ausgabe 14/2017

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